на основе чего определяется внутренняя структура дипломатического представительства

Понятие и функции дипломатического представительства

Дипломатическое представительство – орган одного государства, находящийся на территории другого государства, предназначенный для официальных сношений между этими государствами.

Особых различий между посольствами и миссиями нет, хотя большинство развитых государств предпочитают обмениваться дипломатическими представительствами – посольствами. Считается, что посольства – представительства первого, высшего класса, а миссии – представительства второго класса. В последнее время количество посольств увеличивается, а количество миссий уменьшается. Дипломатические представительства образуются в соответствии с соглашениями между государствами. Внутренняя структура дипломатического представительства, установление соответствующих должностей определяются в соответствии с законодательством государства, его образующего.

В большинстве государств имеются дипломатические ранги – служебные звания, присваиваемые дипломатическим работникам. Они так же, как и дипломатические должности, определяются законодательством государств, их учреждающих.

Персонал дипломатического представительства подразделяется на собственно дипломатический, административно-технический и обслуживающий.

Дипломатическое представительство имеет в стране пребывания своего главу. Перед назначением главы представительства аккредитующее государство запрашивает у компетентных органов страны пребывания агреман, т. е. согласие на назначение конкретного лица главой представительства. Отказ в агремане или отсутствие ответа на запрос влечет за собой препятствие в назначении этого лица главой представительства. При этом отказывающее государство может не мотивировать свой отказ. По получению агремана лицо назначается главой представительства и ему выдается верительная грамота, адресованная властям страны пребывания, в которой просят верить, что данное лицо будет представлять интересы этого аккредитующего государства.

Источник

Лекция 4. Дипломатическое представительство: функции, структура, персонал

Лекция 4. ДИПЛОМАТИЧЕСКОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО: ФУНКЦИИ, СТРУКТУРА, ПЕРСОНАЛ

1. Персонал и структура дипломатического представительства

2. Дипломатический корпус. Дипломатические ранги

3. Дипломатические привилегии и иммунитеты

1. Персонал и структура дипломатического представительства

Персонал дипломатического представительства состо­ит из главы дипломатического представительства, дипломати­ческого, административно-технического и обслуживающего персонала.

Возглавляет посольство дипломатический представитель, имеющий класс посла (нунция — представителя Ватикана), а миссию — дипломатический представитель, имеющий класс посланника (интернунция — представителя Ватикана). По­сольство или миссию может возглавлять временный поверен­ный в делах при отсутствии аккредитованного дипломатичес­кого представителя (в связи с отъездом за пределы страны пребывания в отпуск, в командировку, в связи с болезнью и в Других случаях до момента вручения главе государства пребы­вания отзывных грамот). Это же правило существует и в случае начала деятельности вновь открытого в данном государстве посольства (или миссии) до прибытия дипломатического предста­вителя — посла (или посланника).

Членами дипломатического персонала считаются лица, имеющие дипломатические ранги. Под эту категорию подпада­ют лица, назначаемые на должность советников-посланников, советников, секретарей и атташе.

Членами административно-технического персонала явля­ются лица, осуществляющие административно-техническое обслуживание представительства: обычно референты, заведу­ющие канцелярией, секретари, машинистки и другие лица.

К членам обслуживающего персонала относятся шоферы, повара, уборщицы, садовники, дворники и т. д., то есть лица, которые выполняют обязанности по обслуживанию представи­тельства.

Кроме перечисленных категорий глава дипломатического представительства имеет право содержать так называемых «частных домашних работников», к которым могут относиться личный секретарь, врач, шофер, уборщица и другие лица.

Членам персонала не требуется получение агремана и им не надо вручать верительные грамоты. Их назначение, в отли­чие от главы дипломатического представительства, произво­дится по упрощенной схеме. О прибытии членов дипперсона­ла (равно как и об отъезде) принято уведомлять министерство иностранных дел страны пребывания вербальной нотой. Но перед этим для них запрашиваются въездные визы, и прини­мающая сторона имеет возможность выразить свое отношение к тому или иному лицу путем выдачи такой визы или отказа в ней.

Структура дипломатического представительства опре­деляется штатными возможностями аккредитующей страны и зависит от степени развитости отношений между нею и госу­дарством пребывания. Однако можно перечислить вопросы, которыми занимаются все посольства, независимо от того, ка­кое государство они представляют. К таковым относятся воп­росы: политические, экономические, консульские, культур­ных связей, средств массовой информации, протокольные. Они входят в компетенцию собственно дипломатического персо­нала посольств.

2. Дипломатический корпус. Дипломатические ранги

Понятие «дипломатический корпус» используется в двух значениях:

· дипкорпус в узком смысле — это совокупность независимых друг от друга глав дипломатических представи­тельств, общими для которых являются страна пребывания и характер их деятельности;

· дипкорпус в широком смысле включает всех ра­ботников посольств и миссий, которых страна пребывания при­знает в качестве дипломатического персонала, а также членов их семей (жен, несовершеннолетних детей и незамужних доче­рей). Кроме того, сюда входят торговые представители (советни­ки) и их заместители, военные атташе и их помощники, специ­альные советники и атташе (по экономическим вопросам, куль­туре, сельскому хозяйству и т. д.), а также члены их семей.

Дипломатический корпус не имеет статуса какой-либо по­литической организации или иного органа, основанного на нормах международного права. Признано, что дипломатичес­кий корпус не обладает юридическими правами, не может выс­тупать в качестве политической силы.

Дипломатический корпус в государстве пребывания позво­ляет более оперативно решать некоторые протокольные и цере­мониальные вопросы, касающиеся всех дипломатических пред­ставительств, аккредитованных в данной стране, способствует обеспечению их своевременной информацией о тех или иных аспектах политического курса этой страны, позволяет осущес­твлять постоянные контакты с официальными кругами и меж­ду представительствами.

Во главе дипломатического корпуса стоит дуайен (старши­на). Им становится глава дипломатического представительс­тва, который ранее других своих коллег вступил в должность. Время вступления в должность определяется моментом вруче­ния главой дипломатического представительства своих вери­тельных грамот. Дуайеном может быть только дипломатичес­кий представитель высшего класса — посол (папский нунций). В некоторых странах, обычно католических, в соответствии с установившимся обычаем, папский нунций становится дуай­еном независимо от времени его аккредитования. Дуайен — должность почетная, но каких-либо прав по отно­шению к другим членам возглавляемого им дипломатического корпуса он не имеет. Указания, исходящие лично от него, не являются обязательными, и каждый дипломатический пред­ставитель вправе отнестись к высказываниям дуайена исходя из собственных соображений или имеющихся инструкций от своего правительства. Дуайен выполняет некоторые протокольные и организаци­онные функции. В целях выработки общей позиции в дипкорпусе он периодически организует с главами дипломатических представительств консультативные совещания, которые носят неофициальный характер и проводятся во время завтрака или обеда. Дуайен от имени дипкорпуса устраивает приемы по слу­чаю отъезда или приезда одного из его членов. Все эти мероп­риятия проводятся за счет взносов диппредставительств. Кро­ме того, собираемые средства расходуются на некоторые дру­гие цели, например на приобретение подарков для отбывающе­го дипломата — главы представительства или венков, возлага­емых от имени дипкорпуса и т. п. Сбором взносов в кассу дип­корпуса ведает казначей, избираемый из числа глав представи­тельств. Периодически он отчитывается перед дипкорпусом по вопросам расходования средств.

От имени дипкорпуса дуайен часто выступает на торжественных церемониях в стране пребывания, делает поздравления или выражает соболезнования официальным лицам. В случае необходимости дуайен вправе предпринять шаги в защиту интересов дипкорпуса или его членов, если, например, усмотрит в действиях местного протокола ущемление их привилегий или нарушение норм и правил дипломатического этикета.

Дипломатические ранги — это особые служебные звания, присваиваемые дипломатическому персоналу ведом­ства иностранных дел и дипломатических представительств за границей.

Присвоение личного дипломатического ранга призвано сти­мулировать профессиональный рост дипломатического работ­ника, развивать его профессиональные качества. Наличие того или иного личного ранга характеризует его опыт как диплома­та, способности и уровень приобретенных знаний. Кроме того, лица, имеющие дипломатические ранги и работающие в систе­ме МИДа, получают денежные надбавки к установленным дол­жностным окладам в соответствии с рангом. В качестве исклю­чения дипломатический ранг может быть присвоен лицам, не работающим непосредственно в центральном аппарате или в заграничных учреждениях МИДа, но имеющим значительные заслуги в области внешней политики и дипломатии.

Действующее в настоящее время расписание штатных дол­жностей и дипломатических рангов как в России досталось нам в наследство от МИДа СССР и не претерпе­ло каких-либо существенных изменений. Оно формировалось в ходе становления советской дипломатии.

3. Дипломатические привилегии и иммунитеты

Дипломатические привилегии и иммунитеты представляют собой те особые права и преимущества, которые предоставляются иностранным дипломатам и дипломатичес­ким представительствам в государствах пребывания для эффективного выполнения возложенных на них полномочий. Иммунитет (от лат. immunitus — освобождение, избавление от чего-либо) — это изъятие из-под административной, уголовной и гражданской юрисдикции государства пребывания. Приви­легии — это льготы, преимущества, которые рядовым инос­транцам не предоставляются. Государство, предоставляя инос­транным дипломатам особые права и освобождая их от своей юрисдикции, считает их «абсолютно свободными» в выполне­нии порученной миссии. Этот принцип является производным суверенного характера государств и их равноправия как субъектов международного права.

Привилегии и иммунитеты складывались на протяжении всего исторического периода развития дипломатических ин­ститутов с учетом традиций и обычаев, существующих в раз­личных странах. Известно, что священные законы Древней Индии («Законы Ману») запрещали под страхом смерти подни­мать руку на посла, так как «послы, в силу своей миссии, от ко­торой зависят мир и война, находились под божественным пок­ровительством, а потому поднимающий руку на посла идет к гибели и уничтожению». В Древней Греции и Древ­нем Риме личность посла считалась священной и неприкосно­венной. Нарушение посольского иммунитета воспринималось как грубейшее нарушение так называемого «права народов», как в те времена в Риме именовалось международное право. «Если кто-либо нанесет ущерб послу враждебной страны (!), это должно рассматриваться как нарушение права народов, все послы признаются священными особами», — так трактовался посольский иммунитет римскими правоведами.

В наше время привилегии и иммунитеты, которыми поль­зуются дипломатические представительства, их главы и сот­рудники, регулируются как двусторонними соглашениями, так и многосторонними конвенциями. Наиболее полно они представлены в Венской конвенции о дипломатических сноше­ниях 1961 г., которую подписали более 140 государств. В неко­торых из них Венская конвенция вошла в национальные зако­нодательства, а многие страны приняли специальные законы.

Дипломатическими иммунитетами и привилегиями облада­ет дипломатический персонал: главы дипломатических пред­ставительств (послы, поверенные в делах, временные поверен­ные в делах), посланники, советники, первые, вторые и третьи секретари, атташе, секретари-архивисты, а также торговые представители, их заместители, торговые советники (атташе), атташе по вопросам обороны и их помощники, специальные ат­таше (по вопросам науки, культуры, сельского хозяйства, пресс-атташе). Они распространяются также и на членов семей дипломатических работников, проживающих с ними.

Венская конвенция устанавливает две категории привиле­гий и иммунитетов: относящиеся к дипломатическому пред­ставительству как таковому и личные, т. е. принадлежащие главам и персоналу представительства.

К первой категории иммунитетов относится неприкосно­венность помещений представительства. Власти государства пребывания не могут вступать в них иначе как с согласия гла­вы представительства. Под помещением представительства по­нимаются здания или часть зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию ее главы и прилегающий земельный участок. На государстве пребыва­ния лежит специальная обязанность принимать надлежащие ме­ры защиты помещений представительства от всякого вторжения, нанесения ущерба и для предотвращения нарушения спокой­ствия работников посольства. Предметы обстановки и другое на­ходящееся в помещениях имущество, а также средства передви­жения пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий. Неприкосновенной считается так­же официальная корреспонденция представительства, а дипло­матическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержанию.

В Венской конвенции подтверждена международная пра­ктика освобождения дипломатических представительств от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин, кроме платы за конкретные виды обслужива­ния (электроэнергию, газ, воду, телефон и т. д.) — так называе­мый фискальный иммунитет.

Кроме того, Конвенция 1961 г. предоставляет представи­тельствам несколько привилегий. Таможенные привилегии разрешают государству пребывания вво­зить и освобождает от всех пошлин предметы, предназначен­ные для официального использования в представительстве. Еще одной привилегией является право пользования флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях пред­ставительства, включая резиденцию главы представительства, а также на средствах передвижения.

Ко второй категории относятся личные иммунитеты и при­вилегии. Первым среди иммунитетов называется личная непри­косновенность дипломатических представителей. Глава представи­тельства и члены дипломатического персонала не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме, а госу­дарство пребывания обязано относиться к нему с должным ува­жением и принимать все надлежащие меры для предупрежде­ния каких-либо посягательств на его личность, свободу или дос­тоинство.

Частная резиденция дипломата пользуется той же непри­косновенностью и защитой, что и помещения представительс­тва. Это же относится и к бумагам, корреспонденции, имущес­тву и средствам передвижения.

Дипломаты пользуются иммунитетом от уголовной юрис­дикции государства пребывания. Если в следственные и судеб­ные органы этой страны поступают требования о производстве следствия и суда в отношении дипломатов, то такие дела дол­жны быть признаны неподсудными. Иммунитет от уголовной юрисдикции обеспечивается дипломату для осуществления функций дипломатического представительства. Поэтому от него может отказываться только правительство страны назна­чения.

Дипломаты пользуются также иммунитетом от граждан­ской юрисдикции, кроме случаев относительно:

1) вещных ис­ков по частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребывания;

2) исков, которые отно­сятся к любой деятельности, осуществляемой через частное ли­цо;

3) исков, которые относятся к любой деятельности, осущес­твляемой дипломатом в государстве пребывания за пределами своих официальных функций.

Дипломаты не обязаны давать показания в качестве свиде­телей, но могут это делать, если сами того пожелают. Они поль­зуются также иммунитетом от административной юрисдикции, их нельзя оштрафовать или подвергнуть какому-либо иному административному взысканию.

В случае автомобильного инцидента по вине дипломата, в результате которого причинен значительный материальный ущерб, против дипломата нельзя возбудить дело о взыскании убытков в суде. В соответствии с дипломатическими привилегиями дипло­матические сотрудники освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин, за исключением косвенных налогов, обычно включаемых в цену товаров и обслуживания; сборов и налогов за частное недвижимое имущество; налогов на наслед­ство, на частный доход, источник которого находится в стране пребывания; уплаты за конкретные виды обслуживания; регис­трационных и иных пошлин и сборов в отношении недвижимо­го имущества. Дипломатические сотрудники освобождаются от всех трудовых и государственных повинностей независимо от их характера, а также от военных повинностей, таких как рек­визиция, контрибуция и военный постой.

Конечно, привилегии и иммунитеты, предоставляемые дип­ломату, не освобождают его от обязанности уважать законы и постановления страны пребывания, он не имеет права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требования может привести к объявлению дипломата «персоной нон грата».

Одной из привилегий дипломатических сотрудников пред­ставительств является возможность свободного передвижения по территории страны пребывания. Исключение составляет въезд в зоны, которые обозначены как запретные по соображе­ниям безопасности.

Источник

Состав и функции дипломатического представительства

Дипломатическое представительство – орган аккредитующего государства, учрежденный на территории государства пребывания для поддержания дипломатических отношений между ними. Учреждение постоянных дипломатических представительств осуществляется по взаимному соглашению, выраженному в форме совместного коммюнике, обмена нотами, что часто совпадает с достижением договоренности об установлении дипломатических отношений. Международным правом установлены следующие виды дипломатических представительств:

1) посольства – представительства высшего уровня, возглавляемые чрезвычайным и полномочным послом; к ним приравниваются представительства Ватикана – нунциатуры, а также представительства, которыми обмениваются государства Британского Содружества;

2) миссии – представительства, возглавляемые чрезвычайными и полномочными посланниками;

3) иные официальные представительства, имеющие специфический статус (например, представительство Российской Федерации по поддержанию контактов с Ватиканом и соответствующее представительство Ватикана в России).

Структура дипломатических представительств – состав и характер дипломатических представительств – в разных странах различна и определяется собственными традициями и спецификой отношений со страной пребывания. Все дипломатические представительства, независимо от вида, имеют официальный правовой статус, одни и те же привилегии и иммунитеты. Персонал дипломатических представительств – дипломатический, административно-технический, обслуживающий. (Подробнее см. ниже – Дипломатический корпус).

Административно-технический персонал включает заведующего канцелярией, финансовых работников, переводчиков, делопроизводителей, шифровальщиков и др. К обслуживающему персоналу относятся: врачи, курьеры, шоферы, повара, дворники и т.д.

Функции дипломатического представительства состоят в следующем:

а) представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;

б) защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его граждан в пределах, допускаемых международным правом;

в) ведение переговоров с правительством государства пребывания;

г) выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства;

д) поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания и развития их взаимоотношений в области экономики, культуры, науки (ст. 3 Венской конвенции).

Конвенция презюмирует выполнение дипломатическим представительством консульских функций, что особо оговаривается в ст. 3 Венской конвенции о консульских сношениях; соответственно на этот вид деятельности дипломатического представительства распространяются положения названной Конвенции. Согласно Положению о Посольстве Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г., к основным задачам и функциям Посольства, наряду с названными в Конвенции, относятся: обеспечение национальных интересов, реализация внешнеполитического курса РФ в государстве пребывания; осуществление контроля за выполнением договоров в части отношений РФ с государством пребывания; осуществление необходимых мер по обеспечению безопасности Посольства, его сотрудников и членов их семей.

Заключаемые государством договоры и национальное законодательство могут содержать нормы, относящиеся к функциям дипломатических представительств, а также консульских учреждений. Так, договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам предусматривают использование дипломатических представительств или консульских учреждений для выполнения по поручению компетентных органов аккредитующего государства такого процессуального действия, как допрос собственных граждан в государстве пребывания.

Согласно Закону РФ “О гражданстве Российской Федерации”, дипломатические представительства (в равной мере – консульские учреждения) принимают от лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, заявления и ходатайства по вопросам гражданства, направляют такие ходатайства в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. По постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. при посольствах РФ в государствах СНГ, в странах Балтии и в КНР учреждаются представительства Федеральной миграционной службы России.

Источник

Право внешних сношений

Основы дипломатического права

Дипломатическое право на протяжении долгого времени основывалось на обычаях. Частично формальная кодификация дипломатического права была впервые предпринята на региональном уровне в Латинской Америке (20 февраля 1928 г. была принята Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках). В настоящее время дипломатическое право в основе своей кодифицировано, хотя, естественно, процесс этот не может быть завершенным и сообразно переменам в международной жизни всегда будет требовать соответствующей корректировки.

Основным договорным актом в данной области является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. (вместе с принятыми одновременно с ней Факультативным протоколом о приобретении гражданства и Факультативным протоколом об обязательном разрешении споров).

Органы внешних сношений. Существует деление органов внешних сношений на внутригосударственные и зарубежные.

К внутригосударственным относятся: высшие государственные органы, а именно высший представительный орган, который обычно определяет основы внешней политики данного государства; глава государства (единоличный или коллегиальный), который осуществляет высшее представительство данного государства на международной арене; правительство, осуществляющее текущее руководство внешней политикой государства; ведомство иностранных дел, которое является органом правительства по осуществлению внешней политики.

а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты.

В том же, что непосредственно касается вопросов дипломатических отношений, Президент «представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях» (ч. 4 ст. 80), «назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях» (п. «м» ст. 83) и «принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей» (п. «г» ст. 86).

Правительство РФ, действуя на основании ст. 21 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.), «осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества».

Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изм. и доп.) было утверждено ныне действующее Положение о Министерстве иностранных дел РФ. В соответствии с этим документом МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

В систему МИД России входят дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, представительства Министерства, а также другие подведомственные ему организации, находящиеся на территории Российской Федерации.

В число основных задач МИД России наряду с другими входят, согласно п. 2 вышеуказанного Положения, разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом России; обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями; обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене, защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом; содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и реализации ее международных прав и обязательств; координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов России в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализации международных прав и обязательств Российской Федерации; содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

С учетом соответствующих задач и функций МИД России был принят Указ Президента РФ от 8 ноября 2011 г. N 1478 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации». В целях обеспечения соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и усиления координирующей роли МИД России в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации было закреплено, что МИД является головным органом в системе федеральных органов исполнительной власти в области отношений с иностранными государствами и международными организациями. Министерство иностранных дел координирует:

а) деятельность федеральных органов исполнительной власти в области международных отношений и международного сотрудничества; б) международные связи субъектов Российской Федерации; в) международную деятельность организаций, уполномоченных в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» представлять Президенту РФ или в Правительство РФ предложения о заключении, выполнении и прекращении международных договоров Российской Федерации.

Зарубежные органы внешних сношений принято подразделять на постоянные и временные. К постоянным органам внешних сношений относятся дипломатические представительства (посольства, миссии), постоянные представительства при международных организациях и консульские учреждения. К временным органам относятся специальные миссии и делегации на международных конференциях или в международных органах.

Далее следуют миссия, возглавляемая посланником, и затем миссии, которые могут возглавляться, например, поверенными в делах.

Внутренняя структура дипломатического представительства, порядок установления соответствующих должностей и т.д. определяются законодательством аккредитующего государства. В Российской Федерации действует Положение о Посольстве Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. N 1497. В п. 3 этого Положения предусмотрено следующее: «Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований.

Указанные представительства, делегации и группы специалистов оказывают Посольству содействие в осуществлении его функций, в установленном порядке информируют Посольство о своей деятельности».

Во многих зарубежных государствах такие законы уже приняты и действуют. В качестве примеров можно привести Закон США 1924 г. «О зарубежной службе» (с изм. и доп.), Закон Монголии 2000 г. «О дипломатической службе», Закон Грузии 1999 г. «О дипломатической службе» (с изм. и доп.), Закон Литвы 1998 г. «О дипломатической службе» (с изм. и доп.), Закон Украины 2001 г. «О дипломатической службе» (с изм. и доп.), Закон Туркменистана 2000 г. «О дипломатической службе» и др.

Персонал дипломатического представительства подразделяется на три категории: дипломатический, административно-технический и обслуживающий. Численность персонала дипломатического представительства в принципе является компетенцией аккредитующего государства. Венская конвенция 1961 г., правда, допускает возможность предложений со стороны принимающего государства относительно сокращения персонала иностранных представительств (ст. 11). На практике такие случаи известны, но они, как правило, влекли за собой ухудшение отношений между соответствующими государствами.

К функциям дипломатического представительства относятся: представительская функция (выступление от имени аккредитующего государства); защита интересов аккредитующего государства и его граждан; ведение переговоров с правительством государства пребывания; развитие дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания; консульская функция; функция информирования своего правительства о стране пребывания.

Перечень функций дипломатического представительства, приведенный в Венской конвенции 1961 г., нельзя считать исчерпывающим (ст. 3).

Начало и прекращение дипломатической миссии. Сразу же по достижении договоренности об обмене дипломатическими представительствами и об их уровне возникает необходимость в практическом формировании дипломатического представительства. Назначение главы дипломатического представительства проходит четыре стадии: а) запрос агремана; б) назначение на должность; в) прибытие в страну назначения; г) официальное вступление в должность после вручения верительной грамоты.

Без положительного ответа на запрос агремана предполагаемый глава представительства не назначается на свою должность. Вступление главы представительства в должность связано с вручением им своих полномочий (верительной грамоты) органу или должностному лицу, при котором он аккредитуется.

Полномочия (верительные грамоты для послов и посланников, аккредитуемых при главе государства; верительные письма для поверенных в делах, аккредитуемых при главе ведомства иностранных дел) оформляются в соответствии с правилами, принятыми в стране, их выдавшей, однако они должны иметь ряд обязательных реквизитов: указание на орган, назначивший главу представительства, страну назначения и т.д.

На остальных членов дипломатического персонала агреман не запрашивается, и они после своего назначения и прибытия в страну считаются приступившими к исполнению служебных обязанностей с момента уведомления компетентных властей (обычно министерства иностранных дел) государства пребывания. В отношении военных атташе многие государства придерживаются практики, являющейся, по существу, разновидностью запроса агремана.

Прекращение дипломатической миссии может произойти при прекращении государствами поддержания официальных отношений без их разрыва, при разрыве дипломатических отношений, вооруженном конфликте, исчезновении одной из сторон в качестве субъекта международного права (например, в результате слияния с другим государством), а также иногда при социальной революции в одном из поддерживающих отношения государств или даже просто при неконституционной смене правительства.

Функции члена дипломатического персонала могут прекратиться в связи с его отзывом по тем или иным причинам, объявлением его persona non grata (нежелательным лицом) в случае так называемого дисмисла, т.е. объявления дипломата частным лицом, или отказа дипломата выполнять свои функции.

Иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и его сотрудников. Работники дипломатического представительства пользуются определенными иммунитетами (изъятиями из-под юрисдикции государства пребывания) и привилегиями, т.е. льготами, преимуществами, которые обычным иностранцам не предоставляются. В полном объеме иммунитеты и привилегии предоставляются членам дипломатического персонала и членам их семей. Именно их иммунитеты и привилегии являются дипломатическими в точном значении этого слова.

Иммунитеты и привилегии предоставляются не для личных выгод, а с целью создания максимально благоприятных условий для осуществления функций дипломатического представительства. Кроме того, их юридическая природа обосновывается тем, что одно суверенное государство не может подчиняться власти другого (par in parem nob habet imperium), а дипломатическое представительство и его дипломатический персонал олицетворяют именно государство. В Венской конвенции 1961 г. дипломатические иммунитеты и привилегии подразделены на иммунитеты и привилегии дипломатического представительства и личные иммунитеты и привилегии членов дипломатического персонала и их семей.

К первой категории относятся: неприкосновенность помещений дипломатического представительства (п. п. 1 и 2 ст. 22); иммунитеты имущества и средств передвижения (п. 3 ст. 22); неприкосновенность корреспонденции и архивов (ст. 24); налоговый (фискальный) иммунитет (ст. 23); право на беспрепятственные сношения представительства со своим государством и другими представительствами своего государства за рубежом (ст. 27); таможенные привилегии (ст. 36); протокольные привилегии (ст. 20 и др.).

Ко второй категории относятся: личная неприкосновенность (ст. 29), неприкосновенность жилища; полный иммунитет от уголовной юрисдикции государства пребывания, а также (с изъятиями) от гражданской и административной юрисдикции в отношении исполнительных действий (ст. 31); налоговый (фискальный) иммунитет (ст. 34); таможенные привилегии (ст. 36); освобождение от личных повинностей (ст. 35). В отношении гражданской и административной юрисдикции допускаются четыре изъятия: можно предъявить судебный иск по поводу недвижимого имущества, которым дипломат или член его семьи владеют лично; иск по наследственному делу, в котором эти лица выступают в качестве наследников или наследодателей, и т.п.; иск по поводу профессиональной или коммерческой деятельности, которой они занимаются в целях личной выгоды (хотя это и запрещено ст. 42), а также встречный иск. Дипломатический персонал имеет право свободно передвигаться по территории государства пребывания с учетом правил о закрытых зонах, если таковые установлены (ст. 26).

Неприкосновенность помещений дипломатического представительства обеспечивается двумя обязанностями государства пребывания: обеспечить надлежащую (эффективную) внешнюю охрану этих помещений (зданий и земельных участков) и не допускать доступа властей в эти помещения без согласия главы представительства. Под властями имеются в виду должностные лица, которым по законодательству государства пребывания предоставлены полномочия совершать принудительные действия (следователи, контролеры, пожарная охрана, судебные исполнители и т.д.).

Эффективность внешней охраны определяется по результатам: если, например, несмотря на большое количество постов, зданию представительства был нанесен ущерб, этого достаточно для принесения протеста по поводу неэффективности охраны и предъявления претензии о возмещении ущерба.

Так, в связи с обстрелом российского посольства в Бейруте в МИД России 3 января 2000 г. был приглашен временный поверенный в делах Ливанской Республики в Москве. Ему было заявлено, что руководство России глубоко обеспокоено этим варварским актом в отношении российского дипломатического представительства, поставившим под угрозу жизнь граждан. Российская сторона настоятельно потребовала, чтобы ливанские власти незамедлительно приняли все надлежащие меры для обеспечения безопасности российских граждан и учреждений, находящихся в Ливане. В Москве исходили из того, что повторение подобных преступных акций, могущих нанести ущерб традиционно дружественным отношениям между Россией и Ливаном, будет исключено.

Временный поверенный Ливана выразил глубокое сожаление в связи со случившимся. Ливанский дипломат подчеркнул, что акция террористов была направлена против общих интересов России и Ливана. Как он заверил, власти Ливана сделают все возможное для того, чтобы оградить граждан и представительства России от действий экстремистских элементов.

Гражданско-правовой статус (аренда, приобретение в собственность) здания и (или) земельного участка, занимаемых представительством, не влияет на иммунитеты и привилегии последнего. Аналогичный иммунитет распространяется также на жилище (частную резиденцию) иностранного дипломата (ст. 30 Венской конвенции 1961 г.), причем иногда эти два иммунитета оказываются довольно тесно связанными.

Так, 31 августа 2000 г. Индия заявила решительный протест Пакистану в связи с нарушением его властями дипломатического иммунитета индийских дипломатов. Поводом для протеста послужило происшедшее накануне вторжение офицеров пакистанской разведки в резиденцию двух высокопоставленных сотрудников посольства Индии в Исламабаде.

Пакистанцы произвели там незаконный обыск и попытались изъять служебные документы дипломатов. МИД Индии потребовал от властей Пакистана расследования обстоятельств случившегося и обеспечения дипломатической неприкосновенности сотрудников индийского посольства.

Средства передвижения дипломатического представительства пользуются иммунитетом от ареста, реквизиции, обыска и исполнительных действий. Однако если в них находится преступник, он может быть задержан. Принудительные действия в этом случае могут быть направлены не против средства передвижения, а против соответствующего лица.

Одним из наиболее распространенных видов связи дипломатического представительства со своим центром и другими представительствами своего государства является дипломатическая почта. Венская конвенция 1961 г. предусматривает доставку дипломатической почты дипломатическими курьерами (штатными и ad hoc) и бескурьерную (с помощью командира воздушного судна, который правами дипломатического курьера не пользуется). На практике бескурьерная доставка осуществляется также с помощью капитана морского судна и на основании соглашений между заинтересованными государствами через обычные каналы связи (почтовые ведомства). Во всех случаях, кроме последнего, дипломатическая почта пользуется абсолютной неприкосновенностью и не ограничена весом или количеством мест. Если условия этих соглашений нарушаются, дипломатическая почта может быть задержана и даже вскрыта.

Неприкосновенность личности дипломатического работника и членов его семьи предполагает повышенную ответственность государства пребывания за ее обеспечение. В Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г., в которой участвует Россия, подчеркивается, что соответствующие лица имеют право на специальную защиту, а за поведение самих лиц, пользующихся дипломатической неприкосновенностью, несет ответственность посылающее государство.

В этой связи ст. 360 УК РФ 1996 г. предусматривает следующее:

«1. Нападение на представителя иностранного государства или сотрудника международной организации, пользующегося международной защитой, а равно на служебные или жилые помещения либо транспортные средства лиц, пользующихся международной защитой, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет.

2. То же деяние, совершенное в целях провокации войны или осложнения международных отношений, наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет».

Таможенные привилегии в отношении дипломатического багажа заключаются прежде всего в том, что он не облагается таможенными сборами, пошлинами и т.д., за исключением складских сборов, которые можно рассматривать как плату за конкретные виды обслуживания. Однако багаж, адресованный дипломатическому представительству, дипломату или члену его семьи, пропускается на общих основаниях, с досмотром.

Личный багаж дипломатического работника или члена его семьи пользуется неприкосновенностью. Правда, Венская конвенция 1961 г. предусматривает, что он может быть досмотрен в присутствии заинтересованного лица или его представителя, если есть серьезные основания полагать, что он содержит предметы, запрещенные к ввозу или вывозу.

Практика уточнила это положение: если принято решение о досмотре, но ничего запрещенного к ввозу или вывозу не обнаружено, у дипломата появляются основания для принесения протеста по поводу нарушения неприкосновенности его личного багажа, так как власти, производившие досмотр, не смогли доказать, что у них были для этого серьезные основания.

В настоящее время в аэропортах большинства стран со ссылкой на мероприятия по борьбе с терроризмом и необходимость обеспечения безопасности гражданской авиации производится досмотр багажа дипломатов и членов их семей и даже их личный досмотр, что выпадает из сферы регулирования Венской конвенции 1961 г. и фактически представляет собой пробел в данной области права внешних сношений. Необходимо отметить, что член семьи дипломата, являющийся гражданином государства пребывания, дипломатическими иммунитетами и привилегиями не пользуется.

Что же касается членов обслуживающего персонала, то они пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении служебных обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по службе. Эти иммунитеты предоставляются им в том случае, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно.

Обязанности дипломатического представительства и его сотрудников в отношении государства пребывания. Венская конвенция 1961 г. называет две основные обязанности дипломатического представительства в отношении государства пребывания: использовать свои помещения только для официальных целей и нести все официальные сношения с государством пребывания через ведомство иностранных дел и другие ведомства, в отношении которых будет достигнута соответствующая договоренность.

Обязанности сотрудников дипломатического представительства состоят в том, чтобы уважать законы и постановления государства пребывания и не вмешиваться в его внутренние дела. Дипломату запрещено, как упоминалось выше, заниматься в государстве пребывания профессиональной и коммерческой деятельностью в целях личной выгоды (ст. ст. 41 и 42).

Дипломатическое право специальных миссий. Специальные миссии дипломатического характера могут быть различными по своему уровню, что отмечается в Конвенции о специальных миссиях 1969 г., в которой зафиксированы международные обычаи, сложившиеся в данной области (Россия участницей данной Конвенции не является). Нормы Конвенции относятся главным образом к миссиям, направляемым одним государством в другое с согласия последнего для рассмотрения определенных вопросов или выполнения определенной задачи. Однако ст. 6 Конвенции несколько расширяет сферу ее действия, распространяя ее нормы и на специальные миссии, которые могут быть направлены в какое-либо государство двумя или несколькими государствами для рассмотрения вопроса, представляющего общий интерес.

В ст. 21 Конвенции предусматривается, что глава государства, возглавляющий специальную миссию, а также глава правительства, министр иностранных дел и другие лица высокого ранга, участвующие в специальной миссии, пользуются в принимающем государстве или третьем государстве привилегиями и иммунитетами, которые признаются за ними международным правом. Практически Конвенция оставляет регулирование международных отношений, возникающих в связи с выездом указанных лиц в составе специальных миссий, за международным обычаем.

Четких границ иммунитетов и привилегий глав государств и иных лиц высокого ранга, входящих в состав специальных миссий или возглавляющих их, международный обычай не устанавливает. Конкретизация соответствующих вопросов, особенно в протокольной области, осуществляется путем согласования между заинтересованными сторонами. Можно, однако, констатировать, что указанные лица в подобных ситуациях обладают практически полным иммунитетом не только от уголовной, но также от гражданской и административной юрисдикции.

Таможенные привилегии тоже, судя по практике, предоставляются указанным лицам в полном объеме, хотя до настоящего времени спорным остается вопрос, делается это на основании международного обычая или из вежливости. В тех случаях, когда в составе специальных миссий дипломатического характера лица высокого ранга не присутствуют, статус этих миссий в принципе аналогичен статусу соответствующих категорий персонала дипломатического представительства.

Разумеется, функции специальной миссии, ее состав, иммунитеты и привилегии связаны с задачами, которые перед ней поставлены. Указанные вопросы обычно согласовываются между заинтересованными государствами. Эта практика и получила отражение в Конвенции о специальных миссиях 1969 г.

Вместе с тем в Конвенции закреплены отдельные неоправданные ограничения иммунитетов и привилегий специальных миссий. В частности, ст. 25, предусматривающей неприкосновенность помещений, занимаемых специальной миссией, допускается, что представители местных властей в случае пожара или иного стихийного бедствия, по существу, могут вступать в эти помещения без согласия главы миссии или главы соответствующего постоянного дипломатического представительства. Именно это положение стало одной из основных причин, по которым Советский Союз в свое время не подписал данную Конвенцию.

В ст. 31, посвященной иммунитетам членов дипломатического персонала специальной миссии от юрисдикции государства пребывания, Конвенция устанавливает, что указанным лицам могут быть предъявлены иски о взыскании убытков, причиненных в результате несчастного случая, вызванного транспортным средством, используемым за пределами их официальных функций (и это наряду с теми случаями предъявления исков, которые допускает Венская конвенция 1961 г. в отношении членов дипломатического персонала представительства).

В развитие положений ст. 105 Устава Генеральная Ассамблея ООН 13 февраля 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, в которой данные вопросы регламентируются более конкретно. Так, 21 ноября 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН утвердила Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Данная Конвенция применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений, предусмотренных в особых приложениях, которые разрабатываются этими учреждениями с целью отражения их специфики.

К этому следует добавить, что ООН заключила соглашения с США, Швейцарией и Австрией о штаб-квартирах отделений Организации на территориях этих стран (соответственно соглашения от 19 апреля 1946 г., от 26 июня 1947 г. и от 1 декабря 1995 г.), а специализированные учреждения, в свою очередь, имеют соглашения с государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры (ЮНЕСКО с Францией, ФАО с Италией и т.д.). В этих соглашениях содержатся положения о привилегиях и иммунитетах представителей государств и должностных лиц соответствующих организаций.

Необходимо подчеркнуть, что иммунитет представителей государств в международных организациях значительно шире, полнее, чем иммунитет должностных лиц организаций. По существу, он аналогичен дипломатическому, что имеет под собой серьезные основания. Главным здесь является то, что, как и в случае с дипломатическими представителями, в основе иммунитетов и привилегий представителей государств в международных организациях и органах этих организаций находится прежде всего право государств на международное представительство. Отсюда и необходимость обладания этой категорией представителей максимально возможными привилегиями и иммунитетами, приближающимися к дипломатическим или аналогичными им.

Вместе с тем необходимо отметить, что в отличие от дипломатических эти представители не аккредитуются при государствах пребывания и реализуют свои права на международное представительство не перед ними, хотя и находятся в этих государствах, а на уровне международной организации. Аналогичное положение складывается и в отношении делегаций государств на международных конференциях, которые также не аккредитуются при государстве, на территории которого проводится та или иная конференция. Никто, разумеется, не может обязать государство стать страной пребывания.

Но коль скоро государство взяло на себя такую роль, оно обязано обеспечить представителям государств в международных организациях и делегациям на конференциях соответствующие привилегии и иммунитеты, которыми, конечно, они должны пользоваться добросовестно.

Из того факта, что эти представители не аккредитованы в государстве пребывания, а представляют свои государства в международной организации (органе, на конференции), вытекают по меньшей мере три правовых последствия: а) их назначение обусловливается получением агремана от организации или государства пребывания; б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по правилам, применяемым в двусторонней дипломатии, и в) по отношению к ним государство пребывания не может применять принцип взаимности.

Что касается представителей государств в международных организациях, в органах этих организаций и на созываемых ими международных конференциях, то согласно практике, сложившейся в системе ООН, они обладают иммунитетами и привилегиями, аналогичными дипломатическим.

Внутригосударственным актом России, регулирующим функции постоянного представительства Российской Федерации при международных организациях, является Положение о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации, утвержденное Указом Президента РФ от 29 сентября 1999 г. N 1316.

Согласно ст. IV Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. представители государств-членов в главных и вспомогательных органах ООН (делегаты, их заместители, советники, эксперты и секретари делегаций) обладают практически всеми привилегиями, иммунитетами и льготами, какими пользуются дипломатические представители.

Двусторонние соглашения о штаб-квартирах ООН и ряда других международных организаций универсального характера предусматривают для постоянных представителей государств при международных организациях привилегии и иммунитеты, аналогичные дипломатическим, однако в некоторых соглашениях они несколько сужены.

Кроме того, в Соглашении говорится, что лицам, пользующимся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, т.е. представителям государств при международных организациях, может быть предъявлено требование о выезде из США «с соблюдением обычного порядка, установленного в отношении дипломатических представителей, аккредитованных при Правительстве Соединенных Штатов». Иными словами, здесь предпринята попытка распространить на эту категорию представителей норму о persona non grata, что противоречит статусу представителей государств при международной организации.

14 марта 1975 г. на конференции ООН, созванной в Вене по решению Генеральной Ассамблеи ООН, была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера.

Эта Конвенция предусматривает свободу назначения посылающими государствами сотрудников постоянных представительств. В ней закреплены принципы полной неприкосновенности личности представителей государств в международных организациях и на международных конференциях, помещений постоянных представительств, жилых помещений делегаций, а также почты представительств и делегаций; четко очерчены правовой статус, привилегии и иммунитеты постоянных представителей, постоянных наблюдателей, делегаций, а также наблюдателей в органах и на международных конференциях. Объем предоставляемых всем этим категориям представителей государств привилегий и иммунитетов приближается к дипломатическому (а в некоторых отношениях даже превышает его). Конвенция не содержит положения о persona non grata в том виде, в каком это характерно для двусторонней дипломатии.

Конвенция 1975 г. также регулирует вопрос о привилегиях и иммунитетах административно-технического персонала постоянных представительств и делегаций, приравнивая его в основном к административно-техническому персоналу дипломатических представительств. В Конвенцию включены положения об обязанности государства пребывания международной организации не только обеспечивать все надлежащие условия для нормальной деятельности постоянных представительств и делегаций, но и принимать все надлежащие меры к возбуждению судебного преследования и наказанию лиц, виновных в совершении посягательств на представительства и делегации.

Особенности правового статуса должностных лиц и служащих международных организаций. В основе привилегий и иммунитетов должностных лиц международных организаций лежит теория функциональной необходимости.

Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению (по делам) Объединенных Наций, пользуются во время командировок более широкими привилегиями и иммунитетами, чем должностные лица ООН в ее штаб-квартире. Им, в частности, предоставляются: иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж; всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность всех бумаг и документов; право пользоваться шифром и получать корреспонденцию посредством курьеров или вализ для сношений с Объединенными Нациями; те же льготы в отношении ограничений на обмен денег, какие предоставляются сотрудникам дипломатических представительств, находящимся во временных служебных командировках; те же иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям. В дополнение к действующим конвенциям 9 декабря 1994 г. была принята также Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. В целом же реальные привилегии и иммунитеты такого персонала значительно уже по объему в сравнении с дипломатическими.

Генеральный секретарь ООН, его заместители, а также супруги этих лиц и несовершеннолетние дети пользуются привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми, согласно международному праву, дипломатическим представителям.

В Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. отмечено, что привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам ООН и экспертам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной выгоды.

Генеральный секретарь ООН не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу или эксперту, в тех случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объединенных Наций. В отношении Генерального секретаря ООН право отказа от иммунитета принадлежит Совету Безопасности ООН.

Основы консульского права

Понятие и источники консульского права. Консульское право можно охарактеризовать как систему международно-правовых принципов и норм, регулирующих деятельность консульских учреждений и членов их персонала и определяющих их статус, функции, права и обязанности.

Исторически консульские отношения развивались как отношения, связанные прежде всего с международной торговлей и торговым море плаванием. Консулы долгое время рассматривались как выборные или назначенные государством советники и помощники, призванные оказывать на территории иностранного государства помощь и содействие отечественным купцам и другим частным лицам или организациям. За ними практически не признавалось какое-либо качество представительства интересов своего государства как такового.

С течением времени круг вопросов, входивших в компетенцию консульских учреждений, неуклонно расширялся, функции их приобретали все более многогранный характер. В настоящее время консульские учреждения призваны содействовать развитию не только экономических, торговых, но и научно-технических, культурных и туристских, а в некоторых случаях даже политических связей между государствами. Тем не менее исторические особенности генезиса консульских отношений и в настоящее время продолжают определять их специфику и отличие от дипломатических.

Источниками консульского права являются международный договор и международный обычай. Хронологически в этом ряду первым стоит международный обычай, поскольку в древние времена и в период Средневековья консульские отношения регулировались главным образом на основе обычая. В настоящее время международные обычаи продолжают оставаться основой правового регулирования консульских связей между государствами при отсутствии их договорно-правового оформления.

Международные договоры по консульским вопросам заключаются как на двусторонней, так и на многосторонней основе. В современном консульском праве наиболее известными являются четыре многосторонние консульские конвенции.

Три из них носят региональный (и несколько исторический) характер: Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 г., Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 г. и Европейская конвенция о консульских функциях, заключенная странами Совета Европы в Париже 11 декабря 1967 г. Универсальный характер имеет лишь Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. Она вступила в силу 18 марта 1967 г., СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 г.

К источникам консульского права относятся также положения некоторых международных договоров, которые не посвящены специально консульским вопросам. Прежде всего это Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., ст. 3 которой предусматривает возможность выполнения консульских функций дипломатическими представительствами.

Сюда же можно отнести и международные договоры о правовой помощи, об урегулировании случаев двойного гражданства, договоры и соглашения по вопросам торговли и мореплавания, налогообложения и ряд других.

Весьма важное значение имеют положения внутригосударственного законодательства, определяющие статус, функции и структуру консульских органов, а также регулирующие определенные аспекты деятельности иностранных консульских учреждений.

В России 5 июля 2010 г. был принят Федеральный закон N 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», который определил правовые основы осуществления консульской деятельности, права и обязанности консульских должностных лиц по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц за пределами Российской Федерации. Новый Консульский устав РФ вступил в силу 4 января 2011 г.

Сохраняет свое действие утвержденное Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330 Положение о Консульском учреждении Российской Федерации.

Установление консульских отношений. Государства устанавливают консульские отношения на основе взаимного согласия. Установление дипломатических отношений означает и согласие на установление консульских отношений, если не оговорено иное. Консульские отношения могут устанавливаться и поддерживаться также при отсутствии дипломатических отношений. Разрыв дипломатических отношений не влечет за собой автоматически разрыва консульских отношений.

В настоящее время консульская практика знает два вида штатных консульских учреждений: консульские отделы дипломатических представительств и самостоятельные (отдельные) консульские учреждения. СССР в середине 1920-х годов стал инициатором введения в международную практику института «отдельских консульств», т.е. создания консульских отделов в составе дипломатических представительств. Между установлением консульских отношений и фактическим открытием отдельного консульского учреждения может быть разрыв во времени, поскольку по согласованию между сторонами решаются вопросы не только об установлении консульских отношений, но и для каждого конкретного случая об открытии соответствующего консульского учреждения, его местонахождении, классе, территориальных пределах его деятельности в государстве пребывания.

Консул и любое другое консульское должностное лицо считаются приступившими к исполнению своей миссии с момента вступления в должность. Для этого необходимо, чтобы соответствующее лицо было назначено компетентными органами представляемого государства и признано властями государства пребывания.

Во многих государствах, в том числе в России, вопросы назначения своих и приема иностранных консулов входят в компетенцию ведомств иностранных дел. Консульское право не предусматривает обязательного получения предварительного согласия принимающего государства. Однако в двусторонние консульские договоры и конвенции многие государства включают положения, предусматривающие получение предварительного согласия на назначение главы консульского учреждения. Для выполнения консулом своей миссии необходимо получение консульского патента и экзекватуры.

По получении консульского патента власти принимающего государства решают вопрос о выдаче лицу, назначенному консулом, экзекватуры, т.е. разрешения на выполнение своих функций в консульском округе. Получив экзекватуру, консул может приступать к выполнению своей миссии; порядок и форма выдачи экзекватуры регулируются законодательством принимающего государства.

Экзекватура может представлять собой отдельный документ либо выдаваться в форме разрешительной надписи на консульском патенте. До получения экзекватуры может быть выдано временное разрешение на выполнение консульских функций. В выдаче экзекватуры может быть отказано без объяснения мотивов.

В зависимости от времени выдачи экзекватуры, а также от ранга определяется старшинство консула по отношению к другим членам консульского корпуса, т.е. к другим главам консульских учреждений в данном пункте государства пребывания.

В более широком смысле консульский корпус включает в себя всех находящихся в данном пункте консульских должностных лиц, членов их семей, почетных (нештатных) консулов и сотрудников консульских отделов дипломатических представительств.

Для заведующих консульскими отделами дипломатических представительств, как правило, не требуется направления консульского патента и получения экзекватуры. Они, как и другие сотрудники этих отделов, продолжают оставаться членами персонала дипломатического представительства и сохраняют статус таковых. Об их назначении извещаются власти государства пребывания.

При изменении пределов консульского округа или класса главы самостоятельного консульского учреждения от последнего требуется получение новых патента и экзекватуры. Для других членов персонала консульства этого не требуется. Власти государства пребывания информируются об их назначении на соответствующую должность.

Первый из вышеперечисленных случаев наиболее распространен и в основном имеет место при нормальной смене консулов в каком-либо пункте государства пребывания. При этом государство пребывания извещается, желательно заблаговременно, о факте отозвания консула, а для его преемника испрашивается экзекватура.

В случае войны прекращающий свою миссию консул может поручить защиту интересов своих соотечественников в государстве пребывания консулу третьего государства.

Классы и персонал консульских учреждений. Консульское учреждение обычно определяют как постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организаций. В современной международно-правовой доктрине и консульской практике употребляются термины «консульское учреждение» и «консульское представительство». На наш взгляд, последний термин правомерен, поскольку отдельные консульства представляют интересы своего государства на определенной территории государства пребывания в пределах своей компетенции.

Самостоятельные консульские учреждения подразделяются на следующие классы: 1) генеральные консульства; 2) консульства; 3) вице-консульства; 4) консульские агентства. Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами. Консульские отделы дипломатических представительств возглавляются заведующими. Они могут именоваться даже консулами или генеральными консулами, но, так же как и сотрудники этих отделов, входят в состав членов персонала дипломатического представительства.

В соответствии с классом консульского учреждения определяются и классы их глав: 1) генеральные консулы; 2) консулы; 3) вице-консулы; 4) консульские агенты. В некоторых государствах дипломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями вышеназванных классов глав консульских учреждений. В СССР (РСФСР) консульская служба с 1918 г. была объединена с дипломатической, и работникам консульской службы с тех пор стали присваивать дипломатические ранги. Аналогичной практики после 1991 г. продолжает придерживаться и Россия.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в государстве пребывания. Консульские учреждения осуществляют свои функции в пределах консульских округов, которые представляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Термин «консульское должностное лицо» в общем плане охватывает любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено выполнение соответствующих функций (генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент и секретарь консульского учреждения), а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер).

Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют сотрудниками консульского учреждения либо работниками обслуживающего персонала. В ст. 1 Конвенции 1963 г. категория административно-технического персонала поименована как консульские служащие.

Консульские функции. Основными задачами консульского учреждения являются защита в государстве пребывания интересов представляемого государства, его граждан и организаций, а также развитие дружественных связей, в частности в таких областях, как экономика, торговля, наука и техника, культура и др. Специальные функции консульских учреждений весьма разнообразны. К ним относятся:

Допускается также выполнение консулом других функций, возложенных на него представляемым государством, которые противоречат законодательству государства пребывания, или против их выполнения не имеется возражений, или они предусмотрены договорами между обеими сторонами.

Стало общепризнанным (ст. 17 Конвенции 1963 г.), что в отсутствие дипломатического представительства выполнение отдельных дипломатических функций с согласия государства пребывания может быть возложено на консульское учреждение. Международное право допускает также возможность выполнения консулом соответствующих функций от имени и в интересах третьего государства.

Консульские учреждения имеют право взимать на территории государства пребывания так называемые консульские сборы за совершение соответствующих актов. Для выполнения своих функций консульские представительства располагают определенными средствами.

Большое значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны.

Свобода сношений предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо проверки властями государства пребывания всей информации консульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств, в частности дипломатических и консульских курьеров, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым изменением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разрешения властей государства пребывания (ст. 35).

Работники консульского учреждения пользуются свободой передвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности (ст. 34).

В ходе осуществления своей деятельности консульские учреждения и их персонал обязаны не допускать вмешательства во внутренние дела государства пребывания, уважать и соблюдать его законы и правила (ст. 55). А в соответствии со ст. ст. 28, 31, 35, 40 и 41 Конвенции 1963 г. государство пребывания, в свою очередь, должно обеспечить консульскому учреждению и членам его персонала должное уважение и нормальные условия работы, приняв все необходимые меры для соблюдения иммунитетов и привилегий и для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу или достоинство консульских должностных лиц. Тем не менее на практике все же бывают случаи, когда такие положения нарушаются.

Так, в августе 1999 г. в связи с арестом лидера курдских национальных движений А. Оджалана разыгралась трагедия, в результате которой были убиты трое и ранено 16 человек. Две сотни курдов, вооруженных палками и стальными прутами, окружили здание консульства Израиля в Берлине. Охранявшие консульство 20 берлинских полицейских были моментально смяты, и часть курдов прорвались в здание. Через несколько минут прозвучали автоматные очереди. Огонь открыли израильские охранники. Среди убитых оказалась одна женщина. Сразу после инцидента в район Грюневальд были стянуты сотни полицейских, в небе завис вертолет. Силам правопорядка удалось оттеснить от консульства толпу курдов, которые после стрельбы готовились снова пойти на штурм здания и разнести его вдребезги, не оставив никого в живых, как выразился один из демонстрантов. 120 человек были задержаны. Нападение на консульство было предпринято курдами после того, как в СМИ появились сообщения, будто Израиль помог турецким спецслужбам захватить лидера Курдской рабочей партии Абдуллу Оджалана. В данном случае силы правопорядка Германии не приняли заблаговременно все меры по охране консульства, которые надлежало принять.

Иммунитеты и привилегии консульских учреждений и их персонала. Для успешного выполнения своих функций консульские учреждения и члены их персонала наделяются консульскими иммунитетами и привилегиями.

Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Конвенции 1963 г., «не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств».

История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительской основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительский характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время наблюдается и некоторая тенденция к должному учету представительских аспектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще остается функциональный подход. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений (ст. 31). В Конвенции 1963 г. содержится положение о предполагаемом согласии глав консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пребывания «в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты» (п. 2 ст. 31). Это отличает консульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документация консульского учреждения в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 33). При этом Конвенция 1963 г. допускает возможность выдвижения со стороны властей государства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрений, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки консульства (п. 3 ст. 35). Иммунитетом от реквизиции, но за определенными исключениями, пользуются как сами консульские помещения, так и предметы их обстановки, средства передвижения и все имущество (п. 4 ст. 31).

К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, аналогичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Члены персонала не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе как на основании постановлений компетентных властей в случае совершения тяжких преступлений (ст. 41).

В двусторонних консульских конвенциях вопрос о личной неприкосновенности решается по-разному. В одних воспроизводятся положения Конвенции 1963 г., в других содержатся положения, максимально приближающие личную неприкосновенность консульских должностных лиц к личной неприкосновенности дипломатических агентов. Например, ст. 19 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Куба 1998 г. предусматривает следующее:

«1. Консульские должностные лица и члены их семей, проживающие вместе с ними и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции в государстве пребывания. Консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций.

2. Однако положение пункта 1 настоящей статьи не применяется в отношении гражданского иска:

а) вытекающего из договоров, заключенных консульским должностным лицом или консульским служащим, по которым они прямо или косвенно не приняли на себя обязательство в качестве агента представляемого государства; б) третьей стороны за вред, причиненный несчастным случаем в государстве пребывания, вызванным дорожным транспортным средством, судном или самолетом».

При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции государства пребывания, кроме некоторых гражданских исков. Но и здесь договорная практика весьма различна. Согласно ст. 44 Конвенции 1963 г. консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания.

В соответствии с рядом двусторонних конвенций консульские должностные лица давать показания в суде не обязаны и пользуются в этом отношении практически теми же правами, что и соответствующие члены персонала дипломатического представительства.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от военной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения устанавливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средствах и др.

Источник