Что такое муниципальная полиция
Муниципальная полиция в России прошлое, настоящее и будущее
краткая история вопроса, попытки создания муниципальных органов правопорядка в России, текущее положение дел, перспективы развития, позиция МВД и авторов общественной инициативы о дальнейшем развитии муниципальной полиции
Муниципальная (местная) полиция в России прошлое, настоящее, будущее
Краткая история вопроса
Разговоры о необходимости создания в России муниципальной полиции ведутся давно. В начале 90-х годов прошлого века в ряде регионов появились первые подразделения муниципальной милиции. Однако стоит отметить, что создаваемые в начале 90-х подразделения, хоть и назывались муниципальными, но по факту органами местного самоуправления они только финансировались, руководство, же этими подразделениями фактически было двойным. Дело в том, что подразделения муниципальной милиции создавались в составе или при ГУВД и УВД городов, а эти управления в свою очередь подчинялись МВД России. При этом стоит учесть и тот факт, что в 90-е годы подобные инициативы были изначально обречены на провал. В качестве основной причины можно назвать несовершенство законодательства того времени, как федерального, так и регионального. Привычная и понятная на сегодняшний день вертикаль власти, система организации и деятельности органов местного самоуправления в тот момент еще находились в зачаточном состоянии. Помимо того, не стоит забывать и о локальных военных конфликтах того времени. Соответственно, что в такой ситуации наделять муниципалитеты правом создавать собственные, вооруженные силовые структуры независимые от федерального центра никто не решился.
Последний эксперимент по созданию в России муниципальной милиции проводился в 1999 году в соответствии с Указом Президента № 1115 от 17.09.1998 в 10 регионах нашей страны. Здесь стоит отметить один важный момент, эксперимент проводился по инициативе и под контролем МВД России, что предсказуемо привело к тому, что результаты этого эксперимента признали не удовлетворительными и эксперимент завершили. Так же необходимо учесть, что эксперимент изначально носил весьма формальный характер, учитывая то, что подразделения муниципальной милиции создавались «в структуре милиции общественной безопасности УВД…» и подчинялись они тем же территориальным подразделениям МВД России. Можно предположить, что сам эксперимент носил весьма формальный характер и изначально всерьез его никто не воспринимал. Более подробно об этих экспериментах можно прочесть здесь.
Текущее положение дел
Несмотря на не удачный опыт прошлого, тема создания муниципальной полиции (милиции) периодически возникает то в Парламенте, то в Правительстве России. Так в сначала в 2011 году инициатива выдвигалась КПРФ, а в 2014 году депутатами от партии «Справедливая Россия» в парламент вносился проект № 621910-6 Федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации». Правительство РФ, однако, данную инициативу не поддержало и законопроект был снят с рассмотрения. Судя по доводам, изложенным в официальном отзыве, Правительство посчитало предлагаемую законопроектом компетенцию муниципальной милиции излишне расширенной и охватывающей вопросы явно выходящие за рамки понятия «Охрана общественного порядка».
В 2016 году в ряде СМИ появилась информация о том, что на этот раз уже само Министерство внутренних дел России направило в регионы, свой, разработанный ВНИИ МВД РФ, законопроект о создании муниципальной милиции. Сам факт существования такого документа подтверждает публикация на официальном сайте ВНИИ МВД России.
заседание Ученого совета ВНИИ МВД России от 16.02.2017г.:
— На заседании Ученого совета с научным докладом «О проекте федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» выступил доктор юридических наук, доцент Мусеибов Абдула Гулиевич, главный научный сотрудник НИЦ № 5.
К сожалению, в открытых источниках найти полный текст законопроекта не удалось, поэтому проанализировать можно лишь публикации в прессе, где изложены основные тезисы.
Исходя из содержания статьи издания Комерсантъ, суть предложений МВД России состоит в создании при муниципалитетах некой правоохранительной структуры с не совсем понятными задачами и полномочиями. А именно:
Все о муниципальной полиции в России
Несмотря на отсутствие закона о муниципальной милиции, в некоторых населенных пунктах РФ региональные власти учредили милицейские отделения. Задача их работников — помогать полицейским заботиться о безопасности граждан.
Что такое муниципальная полиция
Муниципальная (местная) полиция — это правоохранительный орган, контролируемый местными представителями власти. Финансирование работников организации осуществляется за счет средств того населенного пункта, в котором находится подразделение.
История создания
Первые такие подразделения начали появляться в середине 1990-х гг. Их сотрудники должны были подчиняться властям населенного пункта, в котором осуществляли свою деятельность. Однако местное самоуправление только финансировало работников. Милиционеры находились в подчинении руководства МВД России. Из-за несовершенства законодательства идея создания муниципальных милицейских подразделений оказалась неудачной.
Повторная попытка создать правоохранительный орган местного подчинения предпринималась в 1999 г. по указу президента РФ.
Однако эксперимент, проводящийся под руководством МВД России, воспринимался как формальность, необходимость исполнения президентского указа. Новая попытка также окончилась неудачей.
Правовая сторона вопроса
Законопроект о создании в регионах РФ муниципальных инспекций неоднократно выносился на рассмотрение в Госдуме депутатами партий «Справедливая Россия» и КПРФ. Однако каждый раз правительство отклоняло рассмотрение проекта.
Функции муниципальной полиции
Поскольку федерального законодательного акта о создании местных правоохранительных органов не существует, четкие границы деятельности полицейских не установлены. Полномочия могут иметь отличия в зависимости от населенного пункта. В большинстве случаев сотрудники муниципальной полиции обязаны обеспечивать безопасность граждан, например, на массовых культурных или спортивных мероприятиях.
Где она есть
Структуры, носящие названия «муниципальная инспекция» и «муниципальная милиция (полиция)», существуют в некоторых городах РФ:
Проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации»
Разработка проекта федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» направлена на реализацию конституционных положений о реальном участии органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка и обеспечении правопорядка на своей территории.
Как показывает практика функционирования российской милиции в период 1991-2011 годов, формальная ее децентрализация (наличие милиции общественной безопасности, финансируемой, в том числе за счет региональных и местных бюджет и находившейся в определенном подчинении органов государственной власти субъектов Российской Федерации) не привела к положительным результатам в охране общественного порядка, не обеспечила полновесный учет мнения населения местных территорий.
Создание в 2011 г строго вертикальной структуры полиции еще более «отдалило» региональные власти и органы местного самоуправления от управления органами охраны правопорядка и снизило порог их ответственности за состояние общественного порядка и общественной безопасности на соответствующих территориях.
Изучение опыта зарубежных государств показывает, что наиболее распространенным подходом в этих условиях является создание автономных муниципальных органов охраны общественного порядка, находящихся во введении местного самоуправления.
В свете названного представляется необходимым в настоящее время вести речь не столько о децентрализации современной полиции, сколько о демонополизации правоохранительной функции, а применительно к возможностям ее реализации органами местного самоуправления- функции охраны общественного порядка.
Вместе с тем вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общего дела обеспечения правопорядка в стране.
Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям
Правительства Российской Федерации (пункт «е» части 1 ст.114).
В тоже время ст.132 Конституции Российской Федерации определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Эти положения конкретизированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Им, в частности, установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (ст.15).Данное полномочие закреплено и применительно к вопросам местного значения городского округа. Ст.16 указанного закона говорит об организации охраны общественного порядка на территории городского округа силами муниципальной милиции.
Однако до настоящего времени эти нормы не реализованы. Муниципальная милиция не создана. Цель законопроекта и состоит в том, чтобы создать надлежащие законодательные условия для формирования муниципальной милиции и тем самым реализовать конституционное полномочие органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Муниципальная милиция в законопроекте рассматривается как самостоятельный муниципальный орган, который непосредственно подчиняется главе муниципального образования. Она не входит в структуру местной администрации. По мнению разработчиков законопроекта, это обеспечит должную независимость муниципальной милиции вопросах охраны общественного порядка и уменьшит риск субъективизма в руководстве ею. В данном случае учитывается и следующее обстоятельство. Начальник муниципальной милиции избирается всем населением муниципального образования.
Однако государство не может быть безучастно к состоянию общественного порядка на территории всей страны, том числе и к состоянию общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В этой связи полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка.
Представляется также целесообразным с учетом специфики правового положения городов федерального значения и закрытых административно- территориальных образований функцию охраны общественного порядка в них оставить за полицией. В компетенцию полиции будет входить и обеспечение общественного порядка на транспортных магистралях (железнодорожном, воздушном и водном транспорте).
Создание нового правоохранительного института приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране.
Организация и деятельность муниципальной милиции подлежит урегулированию на уровне федерального закона, поскольку охрана общественного порядка и выполнение муниципальной милицией некоторых других функций предполагает применение органами властных средств воздействия, включая использование мер принуждения.
В целях обеспечения единой государственной политики в вопросах обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, противодействия преступности на территории всей страны на уровне федерального закона необходимо закрепить также общие задачи и обязанности муниципальной милиции, основы ее организации и особенности прохождения службы служащими муниципальной милиции, минимальные стандарты социальной и правовой защищенности служащих муниципальной милиции, основные элементы муниципального и общественного контроля за деятельностью муниципальной милиции.
Муниципальная милиция в России, эксперимент 90-х годов, как это было
в этой статье мы рассмотрим неудачные эксперименты прошлого по созданию в России муниципальной милиции и попробуем разобраться в причинах, которые привели к такому результату
Муниципальная милиция в России, эксперимент 90-х годов, как это было
Рассуждая о муниципальной (местной) полиции, многие, в первую очередь активные противники этой инициативы, вспоминают о том, что в 90-е годы прошлого века органами местного самоуправления некоторых субъектов предпринимались попытки создания такой правоохранительной службы. Помимо этого, в конце 90-х годов эксперимент по созданию муниципальной милиции в ряде регионов России проводился уже по инициативе Президента. В этой статье мы рассмотрим данную тему более подробно, ознакомимся с результатами этих экспериментов, а главное попробуем разобраться в причинах, которые к этим результатам привели.
1. Муниципальная милиция Москвы.
В своей деятельности Управление муниципальной (местной) милиции подчиняется Главному управлению внутренних дел г. Москвы, Московскому Совету народных депутатов и правительству Москвы.
Также пункт 2, главы 3 данного положения, устанавливал право ГУВД Москвы на решение основных организационных вопросов муниципальной милиции:
2. Образование и ликвидация подразделений муниципальной милиции осуществляется Главным управлением внутренних дел по согласованию с правительством Москвы и МВД Российской Федерации.
Решение главных кадровых вопросов, согласно пункта 2, главы 3 Приложения № 2 к Постановлению Правительства Москвы № 176 от 07.04.1992 года, «Временное положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом милиции по контракту в Управлении муниципальной (местной) милиции г. Москвы» тоже относилось к компетенции ГУВД Москвы:
2. Начальник Управления муниципальной (местной) милиции и его заместители назначаются на должности начальником ГУВД г. Москвы по представлению начальника милиции общественной безопасности.
Более наглядно сравнить муниципальную милицию Москвы тех лет с муниципальной полицией в том виде в каком она должна быть, можно в прилагаемой таблице
Таким образом, муниципальная милиция Москвы лишь формально была муниципальной, фактически она являлась составной частью МВД РСФСР/России и находилась в прямом подчинении руководства министерства, с той лишь разницей, что финансировалась она в отличии от других подразделений МВД России за счет средств городского бюджета.
2. Региональный эксперимент 1998-1999 годов.
— 1. Создать в структуре милиции общественной безопасности УВД Ставропольского Края (далее СК) муниципальную милицию по организации охраны общественного порядка города Ставрополя Ставропольского Края.
Глава 4 того же Положения закрепляет эти полномочия:
— 4.1. Муниципальная милиция входит в состав милиции общественной безопасности по городу Ставрополю оперативной зоны N 1 УВД СК.
4.2. Структура и штаты муниципальной милиции утверждаются начальником УВД СК по представлению администрации города.
4.3. Образование и ликвидация подразделений муниципальной милиции осуществляется УВД СК по согласованию с администрацией города Ставрополя.
3. Результаты эксперимента
Теперь давайте подведем итоги, рассмотрим результаты этого эксперимента и попробуем разобраться в причинах, которые к такому результату привели.
02 июня 2000 года вышел Указ Президента России № 1011, согласно которому результаты эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления были признаны неудовлетворительными, проведение эксперимента было прекращено. Указ Президента № 1115 от 17.09.1998 года, регламентировавший проведение эксперимента был отменен. Дальнейшим вектором развития системы управления милиции была определена централизация.
В чем же причина провала эксперимента, по моему мнению, таких причин несколько.
Причина № 1 – неудачно выбранное время.
Давайте вспомним, что происходило в нашей стране в 1998 году. Политическая ситуация находилась на пике кризиса, страна была буквально в шаге от раскола, в первую очередь территориального.
В экономике дела были не лучше, массовые задержки заработной платы, в первую очередь в бюджетной сфере, безработица, банкротства предприятий, бешеная инфляция, обнищание населения (не бедность, а именно нищета), все это было каждодневной реальностью того времени.
Соответственно в руководстве страны прекрасно понимали, что в таких условиях передача местным органам власти силовых структур и полномочий, даже частичная, могла привести к самым печальным последствиям.
Причина № 2 – отсутствие желания и готовности местных властей.
Как показала практика реализация эксперимента, которую мы разобрали ранее, значительная часть органов исполнительной власти регионов и отдельных муниципальных образований, которые согласно Указа Президента № 1115 от 17.09.1998 года, были выбраны для участия в нем, явно не горели желанием это делать.
Косвенно это подтверждают те правовые акты, которые были приняты в данных субъектах по реализации эксперимента, где органы местного самоуправления просто передали (даже скорее вернули) основные права и полномочия в вопросах организации и деятельности муниципальной милиции обратно в территориальные и региональные подразделения МВД России.
За собой они оставили лишь формальное право совещательного голоса в некоторых вопросах и навязанное президентским указом финансирование.
При этом многие регионы были просто поставлены перед фактом, что теперь зарплату части сотрудников милиции им придется платить из средств местного бюджета, вот только достаточного количества средств для этого в их бюджете не оказалось.
Причина № 3 – отсутствие нормальной правовой базы.
Указ Президента № 1115 от 17.09.1998 года регламентировал лишь сам факт проведения эксперимента, определял территории, перечень участников и границы, в пределах которых они могли действовать.
Но он не содержал главного, нормативного правового акта, который бы регламентировал хотя бы основные принципы деятельности муниципальной милиции, её цели, задачи, обязанности, права и границы полномочий.
Так же в указе не было внятного ответа о статусе сотрудников муниципальной милиции, их правовом положении и масса других, не отрегулированных законодательством вопросов.
Обычно при проведении подобных экспериментов, сначала разрабатываются и принимаются законы и подзаконные акты, пусть даже ограниченного действия, которые регламентируют деятельность создаваемого органа исполнительной власти, а уже потом в рамках этих НПА проводится эксперимент. В данном же случае правильный, научный подход к проведению эксперимента полностью отсутствовал.
Новый орган муниципальной власти, с принципиально новыми задачами, должен был действовать в рамках действующего Закона «О милиции». Мало того, что данный закон на тот момент был, мягко говоря, далек от совершенства, так он еще и создан был под милицию федерального типа, с централизованной, вертикальной системой управления внутри МВД России.
Так же на сотрудников муниципальной милиции распространялось действие и всех подзаконных актов, данного закона, что фактически полностью подчиняло муниципальную милицию МВД.
В результате в эксперименте были задействованы подразделения милиции, которые лишь условно можно было считать муниципальными, по факту они продолжали оставаться структурными единицами МВД России.
Причина № 4 – сроки проведения эксперимента.
Согласно Указа Президента № 1115 от 17.09.1998 года о проведении эксперимента, отчитаться о его результатах межведомственная комиссия должна была до 01 января 2000 года. То есть даже если допустить, что эксперимент начался прямо в день подписания указа, то у его участников было чуть более 15 месяцев на его реализацию.
По факту же в большинстве регионов, судя по датам издания региональных и муниципальных документов, эксперимент начался лишь в феврале-марте 1999 года. А подготовить результаты комиссия должна была до 1 января 2000 года, но ведь результаты еще нужно собрать, обобщить, проанализировать и объединить в общую картину. Это означает, что предоставить сведения регионы должны были самое позднее к 01 декабря 1999 года.
Таким образом получается, что по факту эксперимент начался в марте, а докладывать нужно было уже в декабре того же года. Получается, что за 9 месяцев, большинство регионов участников эксперимента должны были продемонстрировать, очевидную, устойчивую положительную динамику в работе муниципальной милиции. И это при условии, что по факту никаких дополнительных сил и средств им для этого не выделялось.
Сомневаюсь, что найдется человек, на практике знакомый со службой в правоохранительных органах, который возьмется утверждать, что в указанных условиях было возможно добиться положительных результатов, даже теоретически.
Причина № 5 – формальный подход к проведению эксперимента.
Учитывая ранее озвученные причины, возникает вопрос: те, кто организовывал проведение данного эксперимента, действительно не понимали, что он изначально был обречен на неудачу? Или понимали, но все равно делали? Точного ответа на эти вопросы пока нет. Возможно, рано или поздно кто-нибудь из организаторов эксперимента напишет в своих мемуарах об истинных причинах, а пока можно лишь строить предположения.
Я считаю, что результат эксперимента был запланирован еще до его начала, и сделано это было вполне умышленно, сторонниками централизации и вертикальной системы управления милицией. Если это так, то их трудно в этом упрекнуть, ведь на тот момент (1998-1999 годы) это была единственно верная стратегия развития правоохранительных органов для нашей страны (см. причину № 1). Инициативу о проведении эксперимента, вероятнее всего активно продвигала другая сторона, а именно сторонники идей децентрализации и федерализации. Поэтому их оппоненты, не сумев добиться отмены проведения эксперимента, пошли другим путем, они организовали все таким образом, что он даже случайно не мог окончиться успешно. Надо отметить, что своей цели они добились.
Хуже, что все эти эксперименты, хоть и проводились в целом формально, но по факту милиции в то время они серьезно навредили. Дело в том, что в их основу изначально был заложен принцип двойственного управления, а двоевластие в любой форме опасно даже в гражданских учреждениях. А для военизированных организаций, к которым относилась милиция такой подход вообще губителен. Выражаясь фигурально это как корабль под управлением двух капитанов, участь такого судна как правило незавидна.
Важно также учесть и тот факт, что органы местного самоуправления в те годы сами еще находились в стадии формирования и становления. Законодательство 90-х годов было далеко от совершенства, из-за этого была масса противоречий между федеральной, региональной и муниципальной властями, взаимоисключающих законов и подзаконных актов. Плюс к этому критическая ситуация в экономике и огромный дефицит бюджета в большинстве регионов. В таком положении было вполне понятным нежелание органов местного самоуправления навешивать на себя дополнительную обузу в виде части правоохранительных органов, которые под видом «муниципальной» милиции планировали передать им на содержание.
Вывод
Исходя из вышеизложенного, можно сделать общий вывод, что муниципальной милиции, в правильном понимании этого термина, в России никогда не было. Было название, была вывеска, а вот содержания не было.
статья сформирована из трех отдельных публикаций, которые были впервые опубликованы в период:
с 28 марта по 03 апреля 2018 года, на канале Яндекс.Дзен,
в связи с закрытием канала перенесена на сайт 27 марта 2019 года,
последнее изменение внесено 14 апреля 2020 года
Поделиться своим мнением, принять участие в обсуждениях или внести предложения,
вы можете в нашей группе