систематизация нормативно правовых актов в современной россии теория и практика
Систематизация нормативно-правовых актов
Вы будете перенаправлены на Автор24
Понятие и признаки нормативно-правовых актов
Систематизация нормативных актов – это совершенствование и упорядочение правовых норм, устранение противоречий между различными правовыми нормами, отмена, изменение устаревших норм и формирование новых, усовершенствованных, отвечающим потребностям общественного развития нормы.
Такие нормативные акты классифицируются по определенным общим системным признакам, после чего объединяются в кодексы, собрания законодательства и других акты.
На практике для систематизации нормативно-правового акта применяют четыре основные формы:
Кодификация – это формирование нового, систематизированного нормативно-правового акта, осуществляемое путем строгого и всестороннего пересмотра действующего законодательства с последующим внесением новых существенных изменений. Кодификацию производят правотворческие органы.
Характеризующие признаки кодификации законодательства:
Кодификационный акт всегда стоит в приоритете использования среди актов, его действия распространяются только в определенной области жизни общества; кодификационный акт регулирует отношения в обществе и всегда является предметом регулирования данной отрасли права. Действие законного нормативного акта, созданного с помощью кодификации, рассчитано на длительный срок.
Виды кодификации
В современной правовой системе выделяют несколько видов кодификации.
Готовые работы на аналогичную тему
Кодификационные акты имеют различную форму: основы законодательства, кодексы, уставы, положения, правила.
Основы законодательства – это юридические нормативные кодифицированные акты, сформированные на уровне государства, включающие в себя важнейшие общие нормы по предмету совместного управления субъектов Федерации По данной теме мы уже выполнили курсовую работу Федерация подробнее и Государством в целом.
Уставы – это систематизированные нормативные законные акты, регулирующие применение этих актов нормы, которые регулируют работу министерств, ведомств в определенной сфере управления (уставы железных дорог, общевойсковые уставы, дисциплинарные уставы и др.).
Положения – это систематизированные нормативные акты, которые определяют правовой статус и порядок функционирования различных субъектов права или регламентируют полномочия правительственных органов, их структуру, обязанности (положения о министерствах, ведомствах и т.д.).
Правила – это систематизированные нормативные акты, которые устанавливают порядок различного вида деятельности такие как, правила дорожного движения.
Инкорпорация и ее виды
Инкорпорация – это объединение какого-либо вида сборников нормативно-правовых актов в строгом порядке без изменения содержания самих норм. Инкорпорацию По данной теме мы уже выполнили реферат Международное право подробнее может производить систематизирующий орган, который не обладает правом отменять, изменять или устанавливать правовые нормы (например, министерство юстиции).
Существует два вида инкорпорации, которые различаются по разным основаниям.
По объему охватываемого нормативного материала инкорпорацию выделяют: полную инкорпорацию, в собрание включается все законодательство государства, или федеральное законодательство, т. е. все законодательные акты любого субъекта Российской Федерации По данной теме мы уже выполнили реферат Государственность России. подробнее ; частную – объединение в сборники нормативных актов по определенным вопросам: отрасли, сфере законодательства или правового института, или другим признакам.
Организация учета законодательных актов выражается в нескольких признаках:
Виды учета нормативно-правовых актов
Существует три вида учета:
Систематизация нормативных актов различна по своей специфике и имеет вид упорядочивания, приведения в определенную единую систему нормативно-правовой информации.
17.5 Систематизация нормативных правовых актов
Систематизация нормативных правовых актов
В каждом государстве действует множество различных нормативных правовых актов. Это обусловлено разнообразием правотворческих органов, динамикой развития общественных отношений и соответственно их регулирования, множеством источников права и другими факторами. Поскольку в таком массиве актов сложно ориентироваться, необходима их систематизация, т. е. приведение в единую систему, упорядочение.
Систематизация нормативных правовых актов позволяет, во-первых, быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в нормативном материале; в-третьих, совершенствовать действующую систему законодательства.
Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации нормативных правовых актов: учет; инкорпорацию; консолидацию; кодификацию. При этом в соответствии с требованиями юридической техники систематизаторская работа должна проводиться в определенной последовательности и по определенным стадиям.
Учет состоит в сборе, хранении, поддержании в рабочем состоянии нормативных правовых актов, которые необходимы для деятельности данной организации, предприятия, фирмы и т. д. Основная задача данного вида систематизации — возможность оперативно находить нужную правовую информацию. Данный вид систематизации проводится практически всеми государственными органами, юридическими лицами, а также различными юридическими учреждениями и организациями.
Сведения о необходимых нормативных правовых актах можно получить из официальных источников, сборников и собраний этих актов, а также из информационно-поисковых систем.
Совокупность нормативных правовых актов, взятых на учет, составляет информационный фонд. Учет ведется как автоматизированным путем, так и с помощью ручного поиска, т. е. путем фиксации актов по тематике или в хронологическом порядке в специальном журнале, на карточках в специальной картотеке. В настоящее время широко применяется современная техника, в том числе компьютерная. Автоматизированные информационно-поисковые системы отличаются большими достоинствами, в частности скоростью поиска нужных актов, большим информационным фондом, использованием прогрессивных способов обработки нормативного материала.
Инкорпорация относится к внешним формам систематизации. Она выражается в подготовке и издании сборников, собраний нормативных правовых актов с целью обеспечить нормативным материалом не конкретное учреждение, организацию, а широкий круг субъектов. Инкорпорация лишена правотворческой природы, но акты публикуются в сборниках и собраниях не в первоначальной редакции, а с учетом последующих дополнений, изменений, в том числе в новой редакции. Следовательно, прежде чем поместить в сборник тот или иной акт, его внешне обрабатывают — из текста удаляются нормы или их части, утратившие силу, исключаются статьи или части, не имеющие нормативного характера, и т. д. Однако такая внешняя обработка текста нормативного правового акта не затрагивает собственно нормативного содержания акта. Таким образом, сохранение неизменным нормативного содержания акта — отличительная особенность инкорпорации от кодификации и консолидации.
Сборники готовятся как самими правотворческими органами, так и другими государственными органами, издательствами, юридическими учреждениями.
В зависимости от того, кто подготовил сборник или собрание, выделяют три вида инкорпорации: официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную.
Официальным сборник или собрание считаются в двух случаях: 1) если сам правотворческий орган подготовил и издал собрание или сборник; 2) правотворческий орган утвердил или иным образом одобрил собрание, подготовленное другим органом. На официальную инкорпорацию можно ссылаться при разрешении юридических споров и вопросов.
К числу официальных инкорпораций относится Свод законов — инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти и государственного управления страны. Свод всегда является источником официального опубликования нормативных правовых актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с последующим одобрением подготовленного издания. Свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями актов. Кроме того, подготовка Свода всегда сопровождается большой законотворческой работой, поскольку в процессе создания Свода законов выявляются и признаются утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается один обобщающий акт. С 1995 г. в России ведется подготовка Свода законов Российской Федерации.
Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но впоследствии издаются без его официально выраженного одобрения. Например, в свое время издавалось Собрание действующего законодательства СССР, которое подготавливалось Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета СССР и Совета министров СССР, но отдельные тома не были утверждены соответствующими органами.
Неофициальные инкорпорации проводятся научными учреждениями, научными коллективами, издательствами, отдельными учеными. Эти издания не являются официальными изданиями и, следовательно, официальными источниками, на них нельзя ссылаться при правоприменении.
Консолидация — это сведение множества нормативных правовых актов в один укрупненный акт. Новый акт заменяет вошедшие в него акты, поскольку принимается правотворческими органами и имеет собственные реквизиты.
Таким образом, при консолидации:
а) не меняется содержание правового регулирования, а все ранее принятые акты объединяются в новом без изменения или проводится лишь их редакционное совершенствование, например устраняются противоречия, повторы, тождественные нормы и т. д.;
б) объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует новый акт;
в) работа осуществляется только правотворческими органами и лишь в отношении ими принятых (а не чужих) актов, т. е. имеет место «авторское упорядочение актов»;
г) чаще всего упорядочиваются акты по вопросам налогообложения, административной ответственности.
Кодификация есть особая содержательная форма систематизации нормативных правовых актов. Под кодификацией понимается систематизация действующего законодательства, направленная на его коренную переработку путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Упорядочивая законодательство, кодификация в то же время имеет в виду принятие новых норм права, совершенствование законодательства по существу, комплексное развитие правовой системы, изменение правового регулирования общественных отношений определенного вида или конкретной сферы деятельности. Таким образом, кодификация — один из видов правотворческой работы, характеризуемый новизной регулирования общественных отношений.
В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специальную кодификацию. Ко всеобщей кодификации принято относить Свод законов. Отраслевая кодификация охватывает определенную отрасль права или подотрасль, наиболее распространенный акт отраслевой кодификации — кодекс. Специальная кодификация группирует нормы права определенного правового института или нескольких институтов, например Таможенный кодекс.
Юридической практике известны несколько видов кодификационных актов. Самый распространенный из них — кодексы. Российская правотворческая практика пошла ныне по пути создания кодексов. Они представляют собой крупные сводные акты, подробно регулирующие сферу однородных общественных отношений. Кодексы удобны в пользовании, содержат большое число конкретных норм, которые менее абстрактны, чем, например, нормы Конституции или Основ законодательства. Кодексы решают проблему множественности нормативных правовых актов.
Другой вид кодификационных актов — Основы законодательства. Эти крупные нормативные правовые образования содержат принципы правового регулирования общественных отношений и применимы в федеративном государстве, поскольку создают единое правовое пространство.
К числу кодификационных актов относят также уставы, которые регулируют сферу государственной деятельности, например железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта, связи. Уставами определяется правовое положение субъектов Федерации в Российской Федерации — краев, областей, двух городов федерального подчинения — Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов, автономной области. Чаще всего это комплексный акт, регулирующий все сферы деятельности субъекта.
К кодификационным актам относят также положения, своего рода сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа или организации, учреждения. Нередко Положение идентично Уставу, равнозначный по своей юридической силе акт. И наконец, Правила, которые регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или вида деятельности. Нередко Правила содержат процедурные положения и предписания.
Считается, что в перспективе законодательство Российской Федерации должно быть преимущественно кодифицированным, поскольку кодификационные акты обладают рядом преимуществ и достоинств:
1) делают законодательство компактным, согласованным, обладают способностью наилучшим образом упорядочивать действующее законодательство;
2) укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;
3) охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных для жизнедеятельности государства и общества;
4) имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в правовом регулировании;
5) имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную организацию нормативного материала;
6) содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом регулировании общественных отношений;
7) регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем самым создают устойчивость такого регулирования.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Продолжение на ЛитРес
Читайте также
Список нормативных правовых актов
Введение Гражданское право – один из основных предметов, изучаемых студентами – юристами, экономистами и предпринимателями. Гражданско-правовая база служит исходной точкой и непременным условием развития деловой жизни, превращения предпринимательства в источник
Глава 23. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Глава 23. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской
16.2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов
16.2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов Данному судопроизводству посвящена гл. 24 ГПК РФ. В ней регламентируется процессуальный порядок осуществления нормоконтроля судами общей юрисдикции. Нормоконтроль осуществляется в
Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов
Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав частью первой статьи 251 см. Определение Конституционного Суда РФ от 08.07.2004 №238-О.Норма части первой статьи 251, которая
Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов
Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов 1. Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые
Статья 423. Применение законов и иных нормативных правовых актов
Статья 423. Применение законов и иных нормативных правовых актов Впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также
2. Оспаривание нормативных правовых актов
2. Оспаривание нормативных правовых актов Возрастающая роль судебной власти в системе государственной власти Российской Федерации во многом обусловлена имеющимся у судов правом контроля за правовым содержанием всех правовых актов, издаваемых органами законодательной
СТАТЬЯ 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов
СТАТЬЯ 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов 1. Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного
СТАТЬЯ 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов
СТАТЬЯ 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов 1. Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые
Глава 23. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Глава 23. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 1. Споры о законности нормативно-правовых актов в настоящее время составляют самостоятельную категорию арбитражных дел,
Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов
Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 1. Споры о законности нормативно-правовых актов в настоящее время составляют самостоятельную категорию арбитражных дел, которые рассматриваются в порядке производства по делам, возникающим
§ 8. Систематизация нормативно-правовых актов
§ 8. Систематизация нормативно-правовых актов В ходе общественного развития государство активно осуществляет правотворческие функции, в результате чего издаются сотни различных нормативно-правовых актов по широкому кругу вопросов. Формирование законодательства как
Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных
Глава 23. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов
Глава 23. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской
Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов
Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным
17.4 Пределы действия нормативных правовых актов
17.4 Пределы действия нормативных правовых актов Все нормативные правовые акты имеют определенные пределы действия. Они распространяются на определенные общественные отношения, т. е. имеют предметное действие; ограничены временными границами (действуют во времени); им
Систематизация нормативных правовых актов: понятие и виды
Она тесно связана с правотворчеством, при ее осуществлении не вносятся изменения, дополнения в регулирование общественных отношений, не происходит создание новых норм права Она необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов.
Систематизация законодательства позволяет оптимизировать процесс правового регулирования. В настоящее время используются следующие основные виды систематизации: учет и регистрация нормативно-правовых актов, инкорпорация, консолидация, кодификация.
1. Учет и регистрация законодательства представляет собой первичную систематическую деятельность по сбору, сохранению и поддержанию в контрольном состоянии всего массива нормативно-правовых актов. Кроме того, данный вид систематизации позволяет создать определенную поисковую систему законодательства. Учет осуществляется всеми субъектами правоотношений, государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей.
Другой формой является картотечный учет (совокупность карточек, располагающихся по определенной системе). В карточках фиксируются основные реквизиты акта или полный его текст.
Следующей формой учета законодательства является ведение контрольных текстов действующих нормативных актов (внесение в тексты официальных изданий нормативно-правовых актов отметок об их изменении, дополнении, отмене). В последнее время все более активно используется автоматизированный учет законодательства.
Сохранение неизменным нормативного содержания акта составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных видов систематизации. Результатом инкорпорации является издание различных сборников и собраний законов. Инкорпорация подразделяется на официальную, официозную и неофициальную.
Официальная инкорпорация означает упорядочение правотворческим органом норм путем издания сборников действующих нормативно-правовых актов, носящих официальный характер. Она может осуществляться на основе хронологического («Собрание законодательства Российской Федерации») и тематического («Свод законов Российской Федерации») принципов.
Официозными являются собрания, которые осуществляются по поручению правотворческого органа.
Неофициальная инкорпорация означает внешнюю обработку законодательства, которая осуществляется различными организациями без специальных на то полномочий правотворческих органов.
Всеобщая кодификация связана с образованием сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства.
Отраслевая кодификация является объединением нормативного материала в определенной отрасли или подотрасли законодательства.
Специальная кодификация предполагает объединение норм определенного правового института или нескольких институтов (Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и т.д.).
Кодификационный акт становится основным по сравнению с другими актами в определенной сфере правового регулирования. Эти акты рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Кодификационные акты подразделяются на основы законодательства, кодексы, уставы, положения.
Систематизация нормативных актов
Понятие систематизации
Система действующих нормативных актов в современном цивилизованном государстве является весьма сложной вследствие как значительного числа органов, принимающих такие акты, так и множественности актов, издающихся правотворческими органами. Кроме того, система нормативных актов подвержена быстрым изменениям. Вновь принятый закон, акт президента и иной источник права нередко вносит коррективы в действующие акты. Одни из них дополняются новыми предписаниями, другие изменяются, а третьи признаются утратившими силу полностью или частично.
Чтобы в массе действующих и изменяющихся источников российского права оперативно находить нужные нормы, государственные органы, предприятия, да и работники, имеющие дело с нормативными актами, вынуждены постоянно заниматься работой по приведению их в упорядоченную совокупность, систему. Подобного рода деятельность охватывается понятием систематизации нормативных актов.
Систематизация прежде всего используется в качестве эффективного способа обеспечения субъектов права необходимой нормативно-правовой информацией. Достаточно широко систематизация применяется и в процессе правотворческой деятельности.
Современная правовая практика знает и использует четыре способа систематизации нормативных актов: сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности; издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов; объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам, в один укрупненный акт; создание нового акта — кодекса или иного акта, приближающегося по своим юридическим качествам к кодексу, — путем переработки действующих норм права, а также дополнения их новыми нормативными установлениями.
Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяются ее четыре вида: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.
Учет нормативных актов
Как разновидность систематизации, учет законодательства и иных нормативных актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.
Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.
Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Как правило, государственные органы и юридические лица нуждаются в знании действующих норм по определенной теме. Но вполне возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов (их наименовании, дате принятия, номере акта и др.) либо тексты актов, утративших силу.
С учетом собственных информационных потребностей государственные органы, юридические лица осуществляют сбор законов Российской Федерации, актов Президента России, постановлений Правительства, нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации и других актов.
Сбор подлежащих учету актов осуществляется различными способами. Значительную их часть можно получить из официально публикуемых сборников нормативных актов.
Совокупность нормативных актов, взятых на учет, составляет информационный фонд, в котором нормативные акты хранятся в определенном порядке. Фонд, состоящий из нескольких сотен или тысяч актов, расчленяется на разделы, как правило, по правотворческим органам. Внутри раздела акты размещаются в хронологическом порядке.
Чтобы знать, какие нормативные акты действуют, какие в них внесены изменения, дополнения, в тексты актов, взятых на учет, заносятся сведения обо всех их последующих изменениях и дополнениях, иначе говоря, они поддерживаются в контрольном состоянии.
Для быстрого нахождения нормативно-правового предписания, принятого по тому или иному вопросу (теме), создаются информационно-поисковые системы. Они могут создаваться без какой-либо современной техники, с ручным поиском. Процесс разработки такой системы включает в себя следующие этапы:
а) определение совокупности тематических вопросов, по которым должны осуществляться поиск и выдача необходимой информации. Перечень таких вопросов фиксируется в специальном документе (алфавитно-предметном словнике или рубрикаторе отраслей законодательства). В алфавитно-предметном словнике тематические вопросы обозначаются отдельными терминами либо сочетаниями терминов, которые располагаются в алфавитном по-, рядке (например, «Аванс. Автомобильный транспорт. Авторский договор» и др.). Рубрикатор отраслей законодательства строится по иному принципу: тематические вопросы формулируются в нем в виде перечня отраслей, институтов и иных частей, на которые подразделяется система законодательства;
б) анализ поступивших на учет нормативных актов с целью выявления в них тематических вопросов, предусмотренных алфа- витно-предметным словником либо рубрикатором отраслей законодательства;
в) фиксация выявленных в актах тематических вопросов в специальном журнале либо на карточках. Журнальный учет имеет весьма ограниченные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным в рамках достаточно узкой тематики. При создании картотеки в специальных карточках фиксируются реквизиты акта (наименование органа, принявшего акт, вид, номер акта и др.), а иногда помещается и текст акта. Заполненные карточки размещаются по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором.
Поиск осуществляется следующим образом:
В настоящее время, когда в сфере управления все шире применяется современная техника, в том числе и высокопроизводительные компьютерные машины, открываются большие возможности для создания автоматизированных информационно-поисковых систем. В отличие от систем с ручным поиском автоматизированные поисковые системы позволяют значительно усовершенствовать поиск правовой информации и обеспечить наиболее полное удовлетворение в ней потребности государственных органов и юридических лиц.
Для автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству характерны: большой информационный фонд, состоящий из нескольких тысяч и десятков тысяч нормативных актов; высокая скорость поиска; качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Если в системах с ручным поиском информации поиск ограничивается совокупностью тех вопросов, которые отражены в словнике или рубрикаторе системы, то в автоматизированной системе это ограничение снято.
В государственных органах учетом и поиском нормативной информации обычно занимается специальная служба, именуемая кодификационным бюро, в составе одного или нескольких человек. В связи с тем, что для отдельной организации такой учет достаточно трудоемок, сложен и чреват многими ошибками при поиске, создаются разного рода коммерческие организации, которые осуществляют централизованный сбор и поддержание в контрольном состоянии нормативных актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации и обеспечивают заинтересованных лиц необходимой им правовой информацией.
С мая 1992 г. в Российской Федерации введена государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Государственной регистрации в Министерстве юстиции подлежат нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер независимо от срока их действия и характера содержащихся в них сведений. По представленному на государственную регистрацию нормативному акту проводится правовой анализ соответствия его законодательству Российской Федерации.
В настоящее время в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации создается единый эталонный банк данных правовой информации, включающий в себя наряду с актами федеральных органов законодательной и исполнительной ветвей власти нормативные акты всех субъектов Федерации.
Понятие и виды инкорпорации
Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативных правовых актов.
Инкорпорация нормативных правовых актов непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или за какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом.
Подобный принцип помещения актов в сборник применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел изменений или дополнений, либо при подготовке исторических источников права. В сборниках действующих нормативных правовых актов их тексты обычно публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений. В процессе действия нормативный правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать к сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих ее актов.
Следовательно, прежде чем поместить нормативный акт в сборник, нужно осуществить его обработку:
Такая внешняя обработка нормативных актов не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент систематизации. При этом полностью сохраняются и реквизиты нормативных актов, нумерация пунктов, абзацев и т.д.
Именно этот признак — сохранение неизменным нормативного содержания акта — составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более совершенных видов систематизации. Результаты инкорпорации могут выражаться в издании сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.
Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Например, сборник законодательных актов о труде может состоять из законов Российской Федерации, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации.
Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, и на такой сборник можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.
Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны. Например, первое в России Полное Собрание законов, изданное в 1830 г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления — Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30920 нормативных актов, вошедших в Собрание, размещались в хронологическом порядке. К Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.
Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фундаментальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего законодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 г. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР. По способам расположения материала Собрание относится к числу систематических инкорпоративных изданий. Вошедшие в него нормативные акты были распределены по тридцати двум разделам — отраслям законодательства.
В подготовке и издании собраний может принимать участие достаточно широкий круг органов, организаций, учреждений. В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства, в юридической литературе выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные.
Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом.
Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения. Отсутствие такого утверждения означает, что ответственность за полноту собрания и соответствие текстов актов их официальному тексту несет составитель собрания, например Министерство юстиции, а не правотворческий орган.
К неофициальным относятся те собрания законодательства, которые издаются научными учреждениями, издательствами по собственной инициативе, без специальных полномочий со стороны правотворческих органов.
Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.
Собрания законодательства могут быть систематическими и хронологическими. В систематических собраниях акты располагаются по предметному признаку, в зависимости от их содержания, в хронологических — последовательно, в зависимости от даты (времени) издания актов. Хронологические сборники уступают систематическим сборникам, которые являются более удобными для пользования нормативным материалом и более эффективными с точки зрения перспектив Систематизации законодательства. Кроме того, собрания законодательства бывают полными, включающими все действующие акты (определенного уровня или типа), и частичными, включающими лишь часть, определенный массив актов.
Разновидностью собрания законодательства является свод законов — инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства.
От собрания свод отличается тремя признаками: свод — источник официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности. При этом свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями нормативных актов, поскольку содержит их действующую редакцию. В случаях расхождения текстов нормативных актов, опубликованных в своде и иных, более ранних изданиях, аутентичной официальному тексту акта признается его редакция, опубликованная в своде;
подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов;
свод представляет собой собрание всего действующего законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что свод может быть только «общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности».
Первый Свод законов в России был подготовлен и издан в 1832 г. и состоял из пятнадцати томов. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов и извлечений из них. Нормативный материал в своде располагался по предметному принципу и подразделялся на восемь главных отделов. Но фактическое деление нормативных актов было проведено по томам. Внутри тома применялась единая нумерация статей, под которой помещались либо нормативный акт, либо извлечения из него.
Подготовка свода осуществлялась на основе Полного Собрания законов. Отбирались только действующие нормативные акты. При этом проводилась как внешняя, так и содержательная обработка актов: из них устранялись повторы, ненормативные, казуистические установления, а «слишком обширные и многословные» законы излагались в новой, сокращенной редакции.
Последний свод российских законов — Свод законов РСФСР — был издан в 1986—1988 гг. и состоял из восьми томов действующих законодательных актов и важнейших постановлений Правительства Российской Федерации общенормативного характера. В Своде нормативные акты систематизировались по предметному признаку и группировались в пяти разделах, которые в свою очередь делились на главы, параграфы, пункты и подпункты.
Свод был снабжен хронологическим и алфавитно-предметным указателями. Основная примечательность Свода состояла в том, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, утратившего силу или претерпевшего какие- либо иные изменения, текстом акта в новой редакции.
Сегодня, в условиях своеобразного «бума» законотворческих решений, назрела необходимость упорядочения и систематизации российского законодательства. Весьма актуальна задача подготовки и издания нового Свода законов Российской Федерации. Подготовительная работа по созданию Свода законов, по существу, уже началась. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию
Свода законов Российской Федерации» ведется подготовка к составлению и изданию Свода законов как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации.
Для формирования нормативного корпуса Свода законов предстоит в качестве первого этапа подготовки к его изданию осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных нормативных актов Российской Федерации, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории России. Результатом этой работы должно стать хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Кроме того, предстоит разработать предложения о принципах формирования и структуре Свода.
Консолидация законодательства
Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, ограниченные их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.
Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов.
И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.
Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее совершенной разновидности инкорпорации. Однако, по нашему мнению, инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.
Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация — это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.
Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов.
В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт.
Таким образом, консолидация представляет собой самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов.
Консолидация достаточно широко используется в правотворческой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Как известно, консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах. Во Франции, например, широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным достаточно крупным отраслям правового регулирования — о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный и др.
Кодификация. Виды кодификационных актов
Отмеченный недостаток консолидации — ее неспособность менять содержание правового регулирования — в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации, то есть деятельности, направленной на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ, кодекса, устава, положения и др.).
Подобно другим способам систематизации, кодификация обладает способностью упорядочивать действующее законодательство, делать его более компактным, согласованным, освобождать от фактически утративших силу и недействующих нормативных правовых актов. В процессе кодификации происходит поглощение значительной части актов действующего законодательства новыми, крупными актами сводного характера. Тем самым решается проблема «расчистки» законодательства от устаревших и малоэффективных актов. Например, в связи с принятием Кодекса об административных правонарушен иях были признаны утратившими силу полностью или частично около тысячи ранее принятых нормативных актов.
Будучи подведением известных «итогов» правового регулирования, кодификация вместе с тем направлена на установление норм, имеющих целью удовлетворение новых потребностей общественной практики в правовом регулировании общественных отношений. Иными словами кодификация — это не только закрепление определенных, действующих норм и их систематизация, но и одновременно выработка новых правовых установлений, совершенствование закон одател ьства по существу. Именно это свойство кодификации позволяет рассматривать ее в качестве одного из наиболее совершенных видов правотворческой деятельности.
Творческая роль кодификации выражается в укреплении системности законодательства, усилении его юридического единства и согласованности.
Кодификация способствует формированию в системе законодательства своеобразных укрупненных блоков, образуемых кодификационными и группирующимися вокруг них консолидированными актами. Такого рода блоки усиливают в законодательстве элемент устойчивости, обеспечивают более четкое построение его системы.
Кодификация традиционно связывается с систематизацией и совершенствованием, главным образом, законодательных актов. Поэтому ее результаты выражаются в форме основного, обладающего наибольшей юридической силой кодификационного акта, который характеризуется совокупностью специфических, только ему присущих черт.
Кодификационный акт регулирует важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформляет и закрепляет наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Из этого следует, что кодификационный акт должен содержать стабильные нормы, рассчитанные на достаточно продолжительный период времени (на определенную перспективу). Эффективность действия кодификационного акта во многом будет зависеть от того, насколько точно законодатель учтет тенденции развития данных общественных отношений, их динамику.
Более подвижные области общественных отношений регулируются нормативными актами, создаваемыми в процессе текущего правотворчества.
Кодификационным считается нормативный правовой акт сводного характера. Он объединяет в единую юридическую конструкцию действующие и не утратившие своего значения нормативные предписания по определенной теме. Будучи включенными в кодификационный акт, такие предписания могут приобретать новые для себя «оттенки», поскольку начинают подчиняться логике внутреннего строения этого акта (его структуре, стилю, содержанию и характеру других его предписаний и т.д.). Без такого объединения действующих нормативных предписаний в новом сводном акте не была бы обеспечена необходимая преемственность в правовом регулировании тех или иных общественных отношений.
Кодификационный акт, как правило, значителен по объему и имеет сложную структуру. Обычно он охватывает большое число статей и разбивается на части, разделы, главы. Например, принятый Государственной Думой Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) имеет три раздела. Разделы I и III делятся на подразделы, а те в свою очередь — на главы. Главы состоят из параграфов, объединяющих ряд статей, либо непосредственно из статей. Так, раздел I «Общие положения» имеет пять подразделов и 12 глав. Глава 4 «Юридические лица» включает пять параграфов: §1 «Основные положения», §2 «Хозяйственные това- рищества и общества», §3 «Производственные кооперативы», §4 «Государственные и муниципальные унитарные предприятия» и §5 «Некоммерческие организации». Всего в первой части ГК 453 статьи.
Кодификационный акт, объединяя в стройную систему относительно однородные нормативные предписания, как правило, существенно обновляет регулирование определенной сферы общественных отношений. Он содержит в себе обязательный элемент новизны, поскольку при кодификации вносятся новые элементы в правовое регулирование определенного круга общественных отношений, восполняются пробелы в законодательстве. Этим, в частности, кодификационный акт отличается от укрупненного (консолидированного) акта.
Таким образом, кодификационный акт представляет собой упорядоченную совокупность (систему) связанных между собой нормативных предписаний, регулирующих на основе единых принципов определенную сферу относительно однородных и достаточно устойчивых общественных отношений. Это юридический документ, объединяющий в определенную систему действующие нормативные предписания, вносящий существенную новизну в правовое регулирование и отличающийся большим объемом, сложной структурой и достаточно высокой степенью стабильности нормативного материала.
Кодификационные акты, как правило, имеют определенную, присущую именно данной категории актов форму. Это — основы законодательства, кодексы, уставы, положения и др.
Правовая система Российской Федерации выработала модель кодификационного акта типа основ законодательства. Характерным для нее является деление на крупные структурно-обособленные части (подразделения). В основах содержатся определения, указываются цели законодательства, единые для субъектов принципы правового регулирования, формулируются законоположения, дающие основные ориентиры правовой регламентации данных общественных отношений. По своей природе это обычно нормы-принципы, нормы-дефиниции.
Конституция Российской Федерации 1993 г. непосредственно не предусматривает издание такого рода актов. Вместе с тем основы законодательства, являясь особой специфической формой основополагающего кодификационного закона с присущей именно им формой внутренней организации нормативного материала могли бы достаточно эффективно использоваться в законотвор- ческой практике как разновидность федерального закона в некоторых сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Кодекс — традиционно устоявшаяся форма кодификационного акта. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, позволяющий детально регулировать определенную сферу однохарак- терных общественных отношений. Нормы кодекса, как правило, исчерпывающе регулируют соответствующие отношения и не нуждаются в конкретизирующих эти нормы актах. Отсюда — определенная специфика кодексов, выражающаяся в меньшей, по сравнению с основами, степени абстрактности правовых предписаний, а также в том, что наряду с нормами-принципами, нормами-дефинициями в них содержится больше конкретных норм.
Кодекс дает возможность обобщать и систематизировать многочисленные нормы действующего законодательства по определенной теме. Создание кодексов — один их эффективных путей решения проблемы ликвидации множественности актов, действующих по одним и тем же вопросам.
Кодификационные акты могут приниматься в форме уставов, положений, правил.
Устав — это нормативный правовой акт, регулирующий ту или иную сферу государственной деятельности (например, работу железнодорожного транспорта, внутреннего водного транспорта и т.д.). Уставы регулируют деятельность определенных органов, организаций и учреждений, их права и обязанности, основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.
Под положением обычно понимается нормативный правовой акт, достаточно детально регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности определенных субъектов права (государственного органа, организации, учреждения).
Правила — нормативный правовой акт, определяющий порядок организации какого-либо рода деятельности.
В форму положений, уставов и правил преймущественно облекаются нормативные правовые акты, принимаемые по вопросам, требующим подробной регламентации. Таково, например, «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации», которым регулируются порядок и условия прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел России. Кодификационные акты, принимаемые правотворческими органами Российской Федерации, составляют основу действующего законодательства, но не устраняют практики подготовки и принятия самого широкого круга текущих, незначительных по объему законов и иных нормативных правовых актов. И это состояние действующего законодательства не в полной мере удовлетворяет ученых-юристов и практических работников. Их идеал законодательства видится в существовании кодифицированных актов, сведенных в единый свод законов как «кодекс кодексов».
Однако этот оптимальный вариант законодательства в современных условиях, когда Россия встала на путь реформирования всех сторон жизни и деятельности общества, пока можно рассматривать лишь как перспективный. И поэтому по-прежнему является актуальной проблема творческого использования всех способов систематизации нормативных правовых актов в процессе правотворческой, правоприменительной деятельности государственных органов и реализации действующих норм в конкретных правоотношениях.