реставрация объектов культурного наследия судебная практика
Реставрация объектов культурного наследия судебная практика
Практика применения законодательства об охране объектов
23. Законодательство связывает возникновение и прекращение обязанности по сохранению объекта культурного наследия (охранное обязательство) с наличием у субъекта этой обязанности соответствующего вещного или обязательственного права на данный объект.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа, исковые требования к предприятию удовлетворены, в удовлетворении иска к учреждению отказано. Суды исходили из того, что объект находится в неудовлетворительном состоянии, предприятие являлось пользователем объекта в спорный период на праве хозяйственного ведения, в 2014 году предприятие и главный инспектор в области государственной охраны объектов культурного наследия города Москвы заключили охранное обязательство, которое предприятием не исполняется.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила названные судебные акты и направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Так, в соответствии с п. 11 ст. 47.6 Закона N 73-ФЗ, если иное не установлено данным пунктом, охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия, включенный в реестр, принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора. В случае, если объект культурного наследия, включенный в реестр, предоставлен на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, охранное обязательство подлежит выполнению унитарным предприятием или учреждением. В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению либо не передан в безвозмездное пользование, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования охранное обязательство подлежит выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченными на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества. В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, а передан в безвозмездное пользование на основании гражданско-правового договора юридическому лицу, охранное обязательство подлежит выполнению таким лицом.
При этом п. 13 ст. 47.6 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что в случае, если к моменту перехода права владения в отношении объекта культурного наследия оформлено охранное обязательство, обязанность нового владельца по выполнению такого охранного обязательства возникает с момента перехода к нему права владения объектом. Имущественные отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данным законом (п. 3 ст. 2 Закона N 73-ФЗ).
Более того, указывая на правовую природу охранного обязательства как правоотношения по подряду, суды не учли содержание п. 1 ст. 702 ГК РФ, определяющей содержание прав и обязанностей сторон по договору подряда, а также то, что спорные отношения являются безвозмездными, предприятие должно было выполнить мероприятия, указанные в приложении к охранному обязательству не для департамента, а в целях сохранения имущества, находящегося у него во владении и являющегося объектом особой охраны, исполняя при этом публичную обязанность, установленную Законом об объектах культурного наследия, конкретизированную в этом документе.
Таким образом, учитывая установленные Законом N 73-ФЗ особенности регулирования отношений, связанных с охраной подобных объектов, обязанность по осуществлению которой возложена законом на лиц, имеющих предусмотренные п. 11 ст. 47.6 Закона N 73-ФЗ права по их владению и использованию, суды при удовлетворении иска по настоящему делу должны были проверить наличие оснований для возложения соответствующих обязанностей на предприятие как на лицо, имеющее вещные или обязательственные права на указанный объект. При этом наделение этими правами в соответствии с пп. 1, 2 ст. 209 ГК РФ осуществляется собственником объекта.
В силу приведенных положений Закона N 73-ФЗ выводы судов о том, что, поскольку условия охранного обязательства не были исполнены предприятием, оно остается обязанным лицом по осуществлению предусмотренных им мероприятий до полного их выполнения, не соответствуют приведенным положениям названного закона.
Минкультуры России от 19.07.2017 N 212-01.1-39-ВА «Разъяснение о проведении работ по фасадам объектов культурного наследия»
МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 19 июля 2017 г. N 212-01.1-39-ВА
О ПРОВЕДЕНИИ РАБОТ ПО ФАСАДАМ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Требованиями пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона запрещено проводить работы на объекте культурного наследия в случае, если предмет охраны объекта не определен. Также запрещено проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия.
Таким образом, до начала любых работ на объекте культурного наследия особенности, составляющие предмет охраны объекта, должны быть утверждены.
На фасаде и его декоративных элементах, являющихся предметом охраны, в силу статьи 43 Федерального закона проводится реставрация в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности таких элементов объекта.
К реставрационным работам по фасаду, являющемуся предметом охраны, относятся в том числе вычинка, докомпоновка фасадной стены, элементов декора, лепного декора, воссоздание отдельных элементов, реставрация оконных и дверных приборов, являющихся историческими, реставрация исторического штукатурного слоя, заделка трещин в стене.
В отличие от реставрационных работ, ремонт фасада объекта культурного наследия в соответствии со статьей 42 Федерального закона может быть проведен в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.
К ремонтным работам по фасаду и его элементам относят работы, не подразумевающие восполнение утрат, докомпоновку, восстановление крупных элементов и деталей. В случае отнесения к предмету охраны фасада и его декоративных элементов такими работами являются в том числе заделка трещин в штукатурном слое, расчистка от штукатурного слоя и старой окраски, штукатурка и окраска фасада и элементов декора в существующий цвет, окраска цоколя, обработка огне- и биозащитными составами, замена или ремонт оконных и дверных приборов, ремонт оконных отливов и водосточных труб, козырьков, сходов, крылец.
Для проведения ремонта необходимо получить разрешение на проведение ремонтных работ в соответствии с пунктом 5.4 Порядка без прохождения государственной историко-культурной экспертизы и согласования проектной документации.
Промывка и очистка фасадов проводится в рамках хозяйственной деятельности собственника либо иного законного владельца объекта культурного наследия, руководствуясь Методическими рекомендациями по эксплуатации объектов культурного наследия, рекомендованные письмом Минкультуры России от 22.02.2017 N 45-01.1-39-НМ, и не требует получения разрешительных документов.
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22.12.2015 N 32-КГ15-17
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 22 декабря 2015 г. N 32-КГ15-17
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Горшкова В.В.,
судей Киселева А.П., Асташова С.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по иску Безвуляк Г.В., Макаровой Л.В. к администрации муниципального образования «Город Саратов», обществу с ограниченной ответственностью «Мичурина-45» о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, об устранении препятствий в пользовании жилым помещением, о признании разрешения на строительство недействительным, о признании постройки самовольной и ее сносе по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Мичурина-45» и администрации муниципального образования «Город Саратов» на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 апреля 2015 г.
С момента начала строительных работ происходят динамичные деформации фундаментов, наружных стен, внутренних перегородок принадлежащих истцам жилых домов, что привело их в аварийное состояние и создало реальную угрозу их обрушения.
Строительство многоэтажного дома ООО «Мичурина-45» ведется на основании разрешения на строительство от 10 апреля 2014 г., выданного администрацией муниципального образования «Город Саратов» без учета нахождения объекта на территории объекта культурного наследия, в отсутствие надлежащего положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, которое должно содержать разделы об обеспечении сохранности объектов культурного наследия и которое должно быть представлено застройщиком в обязательном порядке при обращении за выдачей разрешения на строительство.
В связи с изложенным истцы просили восстановить положение, существовавшее до нарушения их жилищных прав, устранить препятствия в пользовании жилыми помещениями, признать разрешение на строительство недействительным, признать строящийся многоквартирный дом самовольной постройкой и снести его.
Решением Октябрьского районного суда г. Саратова от 22 января 2015 г. в удовлетворении исковых требований Безвуляк Г.В. и Макаровой Л.В. отказано. С Безвуляк Г.В. и Макаровой Л.В. в пользу ООО «Центр независимой технической экспертизы» по Саратовской области и ООО «Мичурина-45» взысканы расходы на проведение судебной экспертизы.
В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационных жалобах ООО «Мичурина-45» и администрация муниципального образования «Город Саратов» просят отменить апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 апреля 2015 г. и оставить в силе решение Октябрьского районного суда г. Саратова от 22 января 2015 г.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Асташова С.В. от 25 ноября 2015 г. кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в жалобе, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что имеются предусмотренные статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены в кассационном порядке апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 апреля 2015 г.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения были допущены при рассмотрении данного дела судебной коллегией по гражданским делам Саратовского областного суда.
В соответствии с приказом министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 г. N 1-10/177 объект «Дом жилой, кон. XIX в., расположенный по адресу: г. (во дворе)» включен в перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия.
В соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 31 августа 2010 г. N 409-П объект «Усадьба городская, конец XIX в.: дом жилой, флигель», расположенный по адресу: г. Саратов, ул. Шевченко, 49, включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия местного (муниципального) значения.
10 апреля 2014 г. администрацией муниципального образования «Город Саратов» ООО «Мичурина-45» выдано разрешение на строительство по указанному адресу многоквартирного многоэтажного жилого дома от шести этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями (т. 2, л.д. 135).
На основании договора субподряда от 3 июня 2014 г. N 24 строительно-монтажные работы выполняются ООО «Механизация».
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции указал, что представленная ООО «Мичурина-45» в администрацию муниципального образования «Город Саратов» строительная документация соответствовала требованиям законодательства.
При этом суд указал, что проекты охранных зон объектов культурного наследия, а также границ их территории не разрабатывались и не утверждались, а расположение земельных участков, на которых ведутся строительные работы ООО «Мичурина-45», поблизости от земельных участков, на которых расположены вновь выявленный объект культурного наследия и объект культурного местного (муниципального) значения, не предполагает обязательной разработки раздела проектной документации об обеспечении сохранности объектов культурного наследия и последующую экспертизу проектной документации.
Отменяя решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований о признании разрешения на строительство недействительным и удовлетворяя эти требования, судебная коллегия по гражданским делам Саратовского областного суда пришла к выводу о том, что разрешение на строительство многоквартирного дома ООО «Мичурина-45» выдано администрацией муниципального образования «Город Саратов» с нарушением законодательства и является недействительным, поскольку строительство ООО «Мичурина-45» многоквартирного многоэтажного жилого дома осуществляется на территории, непосредственно связанной с объектами культурного наследия, между тем проектная документация на строительство названного жилого дома не содержит обязательных разделов об обеспечении сохранности объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.
В части отказа в удовлетворении требований о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, об устранении препятствий в пользовании жилым помещением, о признании строящегося дома самовольной постройкой и его сносе решение суда оставлено без изменения.
Как видно из обжалуемого апелляционного определения, довод об отсутствии в проектной документации раздела о сохранности объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, с положительным заключением государственной экспертизы проектной документации послужил единственным основанием для признания недействительным разрешения на строительство.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что такой вывод сделан судом апелляционной инстанции с существенным нарушением норм материального права.
При этом статьей 3.1 названного Закона установлено, что территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с данной статьей (пункт 1).
Границы территории выявленного объекта культурного наследия утверждаются актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (пункт 5).
Помимо границ территории объекта культурного наследия законом предусмотрено установление за пределами данных границ зон охраны объектов.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 34 этого же Закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Требование об установлении зон охраны объекта культурного наследия к выявленному объекту культурного наследия не предъявляется.
Пунктом 4 этой же статьи предусмотрено, что порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Данные нормы приведены в редакции, действовавшей на момент разрешения спора судом.
Согласно пункту 3 статьи 36 Закона об объектах культурного наследия в редакции, действовавшей на момент выдачи оспариваемого разрешения, в случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.
Судом установлено, что территория жилых домов истцов как объектов культурного наследия, а равно границы охранных зон этих объектов в предусмотренном законом порядке не были установлены ни на момент выдачи разрешения на строительство, ни на момент разрешения спора.
Данное обстоятельство подтверждено и судом апелляционной инстанции.
Таким образом, довод суда апелляционной инстанции о том, что проектно-сметная документация строящегося дома требовала раздела об объектах культурного наследия не подтвержден наличием установленных границ территорий и охранных зон объектов культурного наследия.
Соглашаясь с доводом суда апелляционной инстанции о том, что неустановление надлежащим органом границ территории и охранных зон объектов культурного наследия не является основанием для отказа в принятии мер по сохранности и защите таких объектов, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что судом апелляционной инстанции не выполнена возложенная частью 2 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обязанность определить, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, и вынести эти обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.
Нельзя признать надлежащим установлением обстоятельств дела лишь ссылку суда апелляционной инстанции на то, что согласно учетной карточки исторически сложившейся территорией является 0,1 га безотносительно границ и местоположения.
С учетом того, что разрешение данного вопроса требует специальных познаний, суду, в соответствии с частью 1 статьи 79 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, следовало поставить на обсуждение вопрос о назначении соответствующей экспертизы.
Данные требования закона судом апелляционной инстанции не выполнены.
Поскольку не установлен факт того, что строительство многоквартирного дома ведется на территории, где действуют специальные требования охраны объектов культурного наследия, то вывод суда апелляционной инстанции о недействительности разрешения на строительство этого дома нельзя признать законным и обоснованным.
Кроме того, данный вывод суда апелляционной инстанции противоречит его другим выводам о том, что жилой дом Безвуляк Г.В. исключен из числа объектов культурного наследия, а также о том, что строительство многоквартирного дома не причиняет вреда указанным истцами объектам культурного наследия. Данный вывод основан на заключении судебной строительно-технической экспертизы, проведенной при рассмотрении дела судом первой инстанции, и подтвержден экспертом при допросе в суде апелляционной инстанции.
На основании этого же вывода судом апелляционной инстанции оставлено в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении остальных, помимо признания недействительным разрешения на строительство, требований истцов.
Если признавая недействительным разрешение на строительство суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что объектам культурного наследия причиняется или может быть причинен вред, то суду в соответствии с заявленными требованиями истцов следовало принять меры по устранению и предупреждению такого вреда. Однако суд апелляционной инстанции ограничился признанием недействительным разрешения на строительство, не разрешив вопрос относительно результата произведенных строительных работ и о возможности дальнейшего строительства дома, то есть по существу не разрешил спор.
С учетом изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что судом апелляционной инстанции по настоящему делу допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые являются существенными, поскольку привели к тому, что имеющие значение для дела обстоятельства остались неустановленными, и к вынесению незаконного решения, содержащего взаимоисключающие выводы.
Данные нарушения могут быть устранены только путем отмены апелляционного определения с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 17 апреля 2015 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Решение Верховного Суда РФ от 06.08.2020 N АКПИ20-297
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
от 6 августа 2020 г. N АКПИ20-297
Верховный Суд Российской Федерации в составе
судьи Верховного Суда
Российской Федерации Назаровой А.М.
при секретаре Березиной А.В.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 июля 2019 г., N 55417, имеет гриф «Для служебного пользования».
В судебном заседании административные истцы Вишневский Б.Л. и Шапчиц П.А., являющийся одновременно представителем Вишневского Б.Л., участвующие с использованием веб-конференции, представители административного истца акционерного общества «Газпромнефть Восточно-Европейские проекты» Аверин М.С., Авилкин В.В., Карась Д.К. и Филин Г.Г. поддержали административные исковые заявления по изложенным в них доводам.
В судебном заседании представитель Минкультуры России Зайцева Е.В., представитель Минюста России Графова П.М. и представитель КГИОП Патока Е.Ю. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили в удовлетворении заявленных требований отказать.
Выслушав стороны и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом N 73-ФЗ (статья 1).
Из преамбулы названного федерального закона следует, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), а также по охране культурного наследия, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности, в соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, является Минкультуры России, к полномочиям которого отнесено ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (пункт 1, подпункт 5.4.3).
Федеральным законодателем в пункте 5 статьи 3.1 Федерального закона N 73 установлена обязанность федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, утверждать границы территории объекта культурного наследия для объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в составе акта о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Во исполнение предоставленных полномочий Минкультуры России издан Приказ, которым Объект внесен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения (пункт 1) и утверждены границы его территории согласно приложению (пункт 2).
Правилами N 1009 установлено, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, проходят процедуру государственной регистрации, проводимую Минюстом России. Указанные нормативные правовые акты, прошедшие процедуру государственной регистрации, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункты 10, 17).
Приказ прошел государственную регистрацию в Минюсте России, но опубликован не был, отнесен к числу документов, содержащих информацию ограниченного распространения, имеет гриф «Для служебного пользования».
В соответствии с пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
В силу пункта 10 статьи 20 Федерального закона N 73 перечень отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию, устанавливается федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Такой перечень утвержден приказом Минкультуры России от 1 сентября 2015 г. N 2328. Согласно данному перечню сведения о местонахождении объекта археологического наследия (адрес объекта или при его отсутствии описание местоположения объекта); фотографическое (иное графическое) изображение объекта археологического наследия; описание границ территории объекта археологического наследия с приложением текстового описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости; сведения о наличии или об отсутствии зон охраны объекта археологического наследия; сведения о расположении объекта археологического наследия, имеющего вид «памятник» или «ансамбль», в границах зон охраны иного объекта культурного наследия; сведения о предмете охраны объекта археологического наследия не подлежат опубликованию.
Согласно пункту 1.4 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233, на документах, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, проставляется пометка «Для служебного пользования».
Исходя из положений приведенных нормативных правовых актов Приказ отнесен к числу документов, содержащих информацию ограниченного распространения, в связи с чем имеет гриф «Для служебного пользования».
По указанным основаниям в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851, Приказ не подлежал размещению для общественного обсуждения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте regulation.gov.ru.
Таким образом, вопреки доводам административных истцов Приказ издан Минкультуры России в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка издания и введения в действие.
Нельзя согласиться с утверждениями административных истцов о том, что границы и координаты характерных (поворотных) точек объекта культурного наследия установлены Приказом необоснованно на основании акта ГИКЭ, который не содержит обоснований утвержденных Приказом границ территории Объекта и целесообразности его включения в реестр в данных границах.
Из положений Федерального закона N 73 следует, что заключение ГИКЭ является основанием для включения объекта культурного наследия в Реестр.
Подпунктом 7 пункта 2 статьи 18 Закона установлено, что заключение государственной историко-культурной экспертизы должно содержать сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия, включая графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Аналогичные положения содержатся в пункте 2 статьи 32 указанного закона, которым устанавливается необходимость наличия в заключении историко-культурной экспертизы обоснования целесообразности включения объекта культурного наследия в реестр, а также обоснования границ территории объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны данного объекта либо обоснования нецелесообразности включения данного объекта в реестр.
Проведение экспертизы, а также требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения и порядок назначения повторной экспертизы определяются в соответствии с Положением об экспертизе.
В целях обеспечения сохранности Объекта ГИКЭ была проведена по заказу общества с ограниченной ответственностью «ГородЪ» в период с 15 мая по 15 августа 2018 г. Проведение экспертизы было поручено аттестованному в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 7 Положения об экспертизе, и в порядке, установленном приказом Минкультуры России 26 августа 2010 г. N 563, эксперту С. (приказ Минкультуры России от 7 сентября 2015 г. N 2365 «Об утверждении статуса аттестованного эксперта по проведению государственной историко-культурной экспертизы»).
Во исполнение требований пункта 4 статьи 32 Федерального закона N 73 и абзаца третьего пункта 30 Положения об экспертизе акт ГИКЭ был опубликован для общественного обсуждения на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://mkrf.ru с 3 сентября 2018 г.
Из экспертного заключения следует, что экспертом были изучены материалы историографии и исторической картографии, материалы извлечений по раскопам из научных отчетов полевых археологических исследований, извлечения иллюстративного материала из научных отчетов, предыдущие акты государственной историко-культурной экспертизы, включая сводное заключение экспертов специальной Комиссии от 20 августа 2009 г., на которое ссылаются административные истцы.
При выезде на место экспертом была обследована территория, вошедшая в границы объекта культурного наследия федерального значения, проведена фотофиксация. Указанные исследования проведены с применением методов натурного, историко-архивного, историко-археологического и историко-архитектурного анализа в объеме, достаточном для обоснования вывода государственной историко-культурной экспертизы.
Таким образом, порядок, установленный Федеральным законом N 73 для включения объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия, в том числе и для проведения в этих целях ГИКЭ, полностью соблюден.
Доводы административных истцов фактически направлены на оспаривание выводов ГИКЭ и не могут служить основанием для признания решения компетентного федерального органа исполнительной власти о включении Объекта в Реестр недействующим.
Из материалов дела усматривается, что ГИКЭ являлась предметом рассмотрения на состоявшемся 7 февраля 2020 г. заседании Совета Межрегиональной общественной организации «Национальный комитет Международного совета по охране памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС)», принявшего решение поддержать экспертизу.
Одновременно результаты исследований по уточнению границ объекта археологического наследия на территории Охтинского мыса были предметом рассмотрения на заседании секции археологического наследия Научно-методического совета по культурному наследию при Минкультуры России в 2018 году. Работы Института археологии Республики Татарстан и эксперта были признаны выполненными на высоком методическом уровне, полученные в ходе исследований результаты рекомендовано использовать для включения выявленного объекта археологического наследия в Реестр.
Следует учитывать, что пунктом 6 Положения об экспертизе проведение экспертизы допускается по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, а также юридического или физического лица на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
В соответствии с Требованиями границами территории объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию. Обозначение указанных линий, а также поворотных (характерных) точек границ территории объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы территории объекта культурного наследия (пункт 2.1). Разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3).
Нормативно-правовой акт об утверждении границ территории объекта культурного наследия содержит текстовое и графическое (карта (схема) описание местоположения границ объекта культурного наследия, перечень координат поворотных (характерных) точек и режим использования его территории (пункт 9 Требований).
Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами земельных участков, территориальных зон, административными границами, а также границами охранных и защитных зон (пункт 6 Требований).
Из приобщенного к материалам дела акта ГИКЭ, проведенной С. в целях обоснования целесообразности включения выявленного Объекта культурного наследия в Реестр, усматривается, что при ее проведении экспертом были представлены достаточные по объему и степени проработанности материалы, выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных по объекту культурного наследия, произведено визуальное обследование объекта, имеются графические, текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования объекта культурного наследия, представлены фотографические изображения объекта и описание границ территории объекта культурного наследия, включая текстовое и графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Оспариваемый акт также включает в себя сведения о границах территории Объекта культурного наследия (графическое описание) и координаты характерных (поворотных) точек Объекта.
Соответственно, требования нормативных правовых актов к процедуре утверждения границ территории Объекта соблюдены при издании оспариваемого нормативного правового акта.
Оспаривая Приказ, Общество в обоснование требования о признании его недействующим указало на то, что Минкультуры России не утвердило предмет охраны Объекта и режим использования его территории, а утверждение предмета охраны Объекта региональным органом охраны объектов культурного наследия противоречит требованиям действующего законодательства.
Данный довод административного истца является ошибочным и не основан на нормах Федерального закона N 73-ФЗ.
Объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Федерального закона N 73).
В подпункте 2 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона N 73-ФЗ закреплено, что государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в Перечень, осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках переданных полномочий.
На основании подпункта 10 пункта 2 статьи 33 названного закона государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе установление предмета охраны объекта культурного наследия, к которому в силу подпункта 6 пункта 2 статьи 18 Федерального закона N 73-ФЗ относится описание особенностей объекта, являющихся основаниями для включения его в Реестр и подлежащих обязательному сохранению.
КГИОП устанавливает предмет охраны объекта культурного наследия, включенного в Реестр, выявленного объекта культурного наследия и границы территории указанных объектов (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) и издает правовые акты в пределах своей компетенции (пункты 3.12, 4.4 Положения N 651).
Следовательно, утверждение предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения, не включенного в Перечень, осуществляется уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия в рамках переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.
Следует признать несостоятельными доводы административных истцов о нарушении права на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащими Обществу земельными участками, а также права на доступ к объектам культурного наследия и права на их сохранность.
Частью 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных статьями 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.
Требования к обеспечению доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объекту культурного наследия, включенному в реестр, установлены статьей 47.4 Федерального закона N 73.
Условия доступа к объекту культурного наследия, включенному в реестр (периодичность, длительность и иные характеристики доступа), устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным охранным обязательством в соответствии с пунктом 7 статьи 47.6 Закона с учетом мнения собственника или иного законного владельца такого объекта, а также с учетом вида объекта культурного наследия, включенного в реестр, категории его историко-культурного значения, предмета охраны, физического состояния объекта культурного наследия, требований к его сохранению, характера современного использования данного объекта культурного наследия, включенного в реестр.
Таким образом, Приказ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издан компетентным органом государственной власти с соблюдением порядка и не нарушает прав административных истцов, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.