нао что за округ в россии
Отложенное слияние Почему Ненецкий автономный округ не спешит объединяться с Архангельской областью
Казалось, вопрос об объединении арктических территорий уже решен. Руководители Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО) 13 мая подписали меморандум о намерении объединить регионы. Следующий шаг — референдум жителей. Но уже в конце мая 2020 года он был перенесен на неопределенный срок. «Лента.ру» выясняла причинах отмены первой за много лет попытки объединения двух российских регионов.
Согласно Уставу Архангельской области, Ненецкий автономный округ входит в ее состав, являясь одновременно субъектом Российской Федерации и составной частью области. Это самый малонаселенный субъект Российской Федерации. По данным Росстата на 2020 год, в нем проживают 44 111 человек. В соответствии с уставом НАО, регион является равноправным субъектом Российской Федерации и обладает на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.
Округ был образован 15 июля 1929 года. С 2000 года отношения области и округа регулировались договорами, как это предусматривает закон «Об общих принципах организации органов власти субъектов РФ». Однако в конце ноября 2007 года глава области Николай Киселев и руководитель округа Валерий Потапенко подписали протокол о передаче большей части полномочий властей округа областным властям. При этом они договорились, что уровень жизни населения округа не должен снизиться. Жители начали готовиться к референдуму о полном отделении округа от области, однако местный избирком отклонил его проведение. К 2014 году отношения вернулись на договорную основу — новый губернатор области Игорь Орлов и глава округа Игорь Кошин подписали последний из договоров, которые постепенно вернули полномочия властям округа.
Взяли паузу
Нынешний референдум также отложен на неопределенное время. 27 мая секретарь генсовета «Единой России» Андрей Турчак объявил, что вопрос о референдуме пока закрыт. Один из присутствовавших на заседании политсовета партии объяснил это решение тем, что «только люди могут решать вопрос об объединении и делать это без обсуждения с ними нельзя». Жители между тем выступают против слияния. В Нарьян-Маре, например, они стали петь каждый вечер гимн округа на центральной площади города и собирать подписи против объединения.
Информацию об отмене народного голосования подтвердил глава рабочей группы по объединению субъектов России от НАО Матвей Чупров. По его словам, принято решение развивать Архангельскую область и Ненецкий округ в рамках макрорегиона. «Без политических объединений», — подчеркнул он.
Фото: Ассоциация коренных народов Севера
«Сложить два бюджета несложно, изменить границы, поменять людям прописку в паспорте. Только необходимо трезво мыслить и думать о развитии экономики, а значит, об улучшении жизни в этих регионах — улучшении жизни людей», — так прокомментировал «Ленте.ру» продолжающие поступать от жителей северных территорий обращения с опасениями по поводу объединения северных территорий президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России (АКМНСС и ДВ РФ), депутат Государственной Думы Григорий Ледков. По его словам, теперь объединение Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО) пока приостановлено и теперь можно быть спокойным. Но жители двух регионов до сих пор переживают, и их можно понять.
Как рассказал Григорий Ледков, ранее ассоциация направила в адрес администрации Ненецкого автономного округа консолидированную позицию членов Координационного совета в поддержку Ассоциации ненецкого народа НАО «Ясавэй», а также проведения диалога по проблеме объединения и недопущения принятия поспешных решений. «Спасибо всем. К нам прислушались, и теперь необходимо приступать к тщательной проработке вопроса развития. Об этом же мы говорим, когда речь заходит об активном освоении Арктики. Надеемся, что и в данном вопросе к нам прислушаются, как прислушались здесь. Уверен, по отдельности нас не услышат; только работая вместе, мы сможем добиться защиты наших интересов», — добавил Григорий Ледков.
Ранее депутат сделал заявление о том, что ассоциация и ее региональное отделение «Ясавэй» будут следить за тем, чтобы мнение коренного населения округа было услышано. «Буквально в феврале мы приезжали в НАО и встречались с людьми, их проблемы нам известны. Экономические мотивы не должны полностью затмевать остальные аспекты развития территории. Должен соблюдаться баланс, нужно будет учитывать интересы коренных народов», — прокомментировал инициативу президент АКМНСС и ДВ России. Тогда Григорий Ледков посетил Ненецкий автономный округ, где встретился с прежним губернатором НАО Александром Цыбульским, а также провел семинар по правовым вопросам с представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, обсуждались проблемы реализации прав коренных народов при ведении традиционной хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях.
Фото: Ассоциация коренных народов Севера
Без спроса
В НАО проживает около 7,5 тысячи ненцев, таким образом, к коренным малочисленным народам относится каждый шестой житель региона. В Архангельской области живет около 500 представителей коренных народов, их доля в общей численности населения составляет менее 1 процента.
Почему же жители НАО боятся объединения своего региона с Архангельской областью? Причин на то может быть несколько. Как заявил «Коммерсанту» эксперт по региональной политике Виталий Иванов, жители НАО понимают, что «лишение округа статуса субъекта означает сокращение властных и бюджетных структур, потерю многими жителями работы и доходов, сокращение вложений в социальную инфраструктуру, повышение всевозможных издержек, связанных с необходимостью по многим поводам ездить в Архангельск».
Еще одно препятствие — Ненецкий округ оторван от Архангельской области. Между ними нет ни одной автомобильной или железной дороги. НАО связан с большой землей только морским сообщением и самолетами. И все же, вероятно, главная из причин: жителей НАО и в первую очередь коренные народы севера не спросили, хотя ли они объединяться. Все было решено без них. Но они хотят сохранить свой особый статус. НАО — самый маленький по населению регион, причем очень богатый за счет нефти и газа. Поэтому они и отстаивают свою независимость.
Между тем, есть все возможности для сотрудничества в освоении арктических территорий России. Власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа уже заявили о создании программы социально-экономического развития регионов. Решение было принято по итогам совещания у вице-премьера Юрия Трутнева с участием врио губернатора Александра Цыбульского и врио главы НАО Юрия Бездудного, который отметил, что экономики двух субъектов взаимно дополняют друг друга. В свою очередь Александр Цыбульский считает, что в будущем можно избежать ненужной региональной конкуренции между похожими проектами, что в свою очередь улучшит жизнь людей в обоих регионах.
В России объединят НАО и Архангельскую область. Что важно знать
Что случилось
Временно исполняющие обязанности губернаторов Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО) Александр Цыбульский и Юрий Бездудный 13 мая запустили процесс объединения регионов. Как и сообщил накануне РБК, они подписали меморандум о намерении создать единый субъект Федерации. Предполагается, что референдум об объединении пройдет уже в этом году, рассказали источники РБК.
Объединение экономически выгодно не только Архангельской области, но и НАО, бюджет которого во многом зависит от нефтегазовых доходов, а цена на нефть сейчас невысокая, пояснил один из источников РБК мотивы объединения. О том, что в Кремле рассматривают возможность объединения, РБК сообщил 2 апреля: в этот день на тот момент глава НАО Александр Цыбульский был назначен врио губернатора Архангельской области вместо ушедшего в отставку по собственному желанию Игоря Орлова. А врио главы НАО стал замгубернатора этого региона Юрий Бездудный. Цыбульского назначили в Архангельскую область с прицелом на объединение с НАО, пояснил тогда близкий к областным властям источник РБК.
РБК направил запросы в пресс-службы губернаторов НАО и Архангельской области.
Зачем объединять регионы
Ненецкий автономный округ и Архангельская область относятся к так называемым регионам-«матрешкам». НАО одновременно является самостоятельным субъектом и составной частью Архангельской области. Другие «матрешки» — это Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, будучи самостоятельными регионами, в то же время входят в состав Тюменской области.
Основные причины запускаемого процесса объединения политические, но существуют и экономические, утверждает директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов. Во-первых, Ненецкий автономный округ — самый малочисленный российский регион, и его проблема заключается в том, что при невысокой численности населения в условиях арктической зоны сложно создавать полноценные органы власти. Когда регион обладает большей мощью в переговорных процессах, например, с инвесторами, то у него больше возможностей при решении социальных вопросов, так что, когда НАО и Архангельская область объединятся, это пойдет им на пользу, рассуждает Климанов.
«В двух субъектах пересекаются интересы нефтяных компаний, и было бы логичным создание общего, если так можно выразиться, нефтегазового бассейна», — пояснил эксперт.
По его словам, объединив НАО и Архангельскую область, можно упростить формирование адекватной системы управления Северным морским путем. «НАО — это десятая часть Севморпути, в то время как Архангельская область претендует на роль форпоста», — заключил собеседник РБК.
«Причина объединения двух регионов, на мой взгляд, прежняя — перераспределить часть финансовых потоков на Архангельскую область, вырвав регион из числа тяжелых дотационников. Его госдолг порядка 30 млрд руб., по соотношению объема госдолга к ВРП (валовый региональный продукт. — РБК) регион в седьмом десятке», — сообщила политолог Екатерина Курбангалеева. «Архангельску, думаю, также хотят поменять повестку: вместо протестного, раскачавшего систему Шиеса — объединение регионов», — отметила она.
Для Архангельской области объединение несет надежду на улучшение состояния, в то время как для НАО это больная тема, ведь для жителей округа автономность, самобытность и независимость — непреложные ценности, считает эксперт.
Как появляется новый субъект
Вопрос об объединении регионов и, соответственно, появлении нового субъекта выносится на референдум на обеих территориях. Если граждане поддерживают инициативу, то в Госдуму вносится конституционный законопроект об образовании нового региона. Вносить его должен президент. После принятия документа вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации.
В разные годы было объединено несколько российских регионов: Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским АО, Камчатская область и Корякский автономный округ, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО, а также Читинская область и Агинский Бурятский АО, ставшие после объединения Забайкальским краем. В последний раз российские регионы объединялись в 2008 году: 1 марта 2008 года Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. Референдумы в обоих регионах прошли в марте 2007 года, более 90% принявших в них участие проголосовали за объединение.
Что будет с экономикой
Разница в доходах бюджетов не отражает почти 25-кратной разницы в численности населения, отмечает управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства «Национальные кредитные рейтинги» Андрей Пискунов. «Основу экономики НАО составляют доходы от нефтегазовой отрасли, в которой высока доля вахтовой занятости. При этом численность постоянного населения НАО затрудняет содержание в округе полноценной административной и социальной системы», — поясняет собеседник РБК. Объединение бюджетов двух субъектов не ухудшит положение в НАО и одновременно повысит бюджетную обеспеченность Архангельской области, считает он. Передача же части административных функций от НАО на уровень объединенной области позволит более эффективно управлять территориями, ранее входившими в состав автономного округа, считает эксперт.
НАО — это северный регион с населением, живущим традиционным укладом, и добывающей промышленностью, представленной, в частности, предприятиями «Роснефти», напоминает старший аналитик группы региональных рейтингов АКРА Максим Паршин. «С точки зрения показателей экономики объединение выгоднее Архангельской области — ее подушевой ВРП составляет 465 тыс. руб., а НАО — 6,95 млн руб. Соответственно, вслед за подушевым ВРП вырастут и подушевые доходы бюджета объединенного региона», — пояснил он РБК.
Архангельская область выиграет от объединения, но незначительно, считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. «Если мы берем весь объем промышленного производства в области и округе суммарно, то до 40% промышленности — это НАО», — пояснила она РБК. Зубаревич напомнила, что Архангельская область после 2007 года забрала сначала весь налог на прибыль, потом стала чуть-чуть оставлять округу.
НАО живет не столько за счет налога на прибыль, который в основном уходит в бюджет Архангельской области, сколько от налога на имущество и рентных платежей в рамках соглашения о разделе продукции, дающих право на пользование недрами. НАО «живет более-менее неплохо, правда, когда падают цены на нефть, у него тоже начинаются проблемы», подчеркивает Зубаревич. Поэтому с учетом сложившейся ситуации доходы НАО сильно просядут, предупреждает она.
НАО находится среди регионов с наименьшей долговой нагрузкой, она составляет всего 8% (по данным за 2019 год, рассчитывается как отношение регионального долга к собственным доходам субъекта без учета дотаций). В Архангельской области долговая нагрузка составляет 53% и за счет объединения она может снизиться, утверждает Паршин.
По его словам, собственные доходы объединенного региона могут составить около 80 млрд руб., а долг — 35 млрд руб., то есть примерно 43%. Объединенная Архангельская область может попасть в первую группу долговой устойчивости по классификации Минфина, отмечает аналитик АКРА. Кроме того, новый субъект сможет сэкономить на общегосударственных расходах, так как упразднение одного из регионов должно привести к сокращению расходов на госаппарат, а жители НАО смогут пользоваться инфраструктурой Архангельской области, указывает Паршин.
Что будет с северными надбавками
Объединение субъектов не скажется на росте благосостояния в Архангельской области, уверена Зубаревич: «Был ты относительно бедный, ну, станешь чуть-чуть побогаче». А вот для населения НАО объединение скорее несет негативный эффект, считает она. Вряд ли продолжится финансирование многих программ, которые оплачивались нефтяными деньгами. В частности, речь может идти о программе поддержки коренных и малочисленных народов Севера и финансировании социальной инфраструктуры.
Северные надбавки, действующие на всей территории НАО и части Архангельской области, вероятно, сохранят для отдельных территорий объединенного субъекта, полагает Пискунов: «Все-таки юг Архангельской области граничит с Вологодской и Кировской областями, а НАО уже за полярным кругом». Северные надбавки регулируются федеральным законодательством, в частности Трудовым кодексом, поэтому какие-то изменения возможны только в тех случаях, если независимые сейчас субъекты установили более высокие районные коэффициенты, чем предусмотрено федеральными нормативными актами, объясняет Паршин. В таком случае после объединения возникнет необходимость привести эти надбавки к единому знаменателю, то есть согласовать нормативные акты на уровне субъектов.
Что такое северные надбавки
Россиянам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, из-за сложных климатических и природных условий начисляются дополнительные деньги к зарплате в виде районных коэффициентов и процентных северных надбавок. Весь Ненецкий АО относится к районам Крайнего Севера, а в Архангельской области — это три района (Мезенский, Лешуконский, Пинежский), а также город Северодвинск. В НАО размер районного коэффициента составляет 1,8, а северная надбавка — 10% заработка в первые шесть месяцев работы с увеличением на 10% за каждые последующие полгода, максимальная надбавка достигает 80% заработка.
Архангельскую область и Ненецкий автономный округ объединяют Зачем в стране укрупняют регионы и что это значит для россиян?
Фото: Александр Петросян / Коммерсантъ
О том, что в настоящее время между двумя регионами уже идут интеграционные процессы, заявил временно исполняющий обязанности главы Ненецкого автономного округа (НАО) Юрий Бездудный в среду, 13 мая.
Вскоре главы Архангельской области и НАО подписали меморандум о намерении объединить регионы. Таким образом, этот процесс уже запущен.
Источник РБК сообщил, что референдум по объединению пройдет уже в 2020 году. По словам собеседников издания, оно выгодно обоим регионам, особенно НАО: бюджет автономного округа во многом зависит от доходов от нефти и газа, а цена на нефть сейчас невысока.
Процесс укрупнения регионов активно шел в России в нулевых годах. Он затронул «сложносоставные» края и области с формально входящими в их состав национальными автономными округами, которые при этом тоже являлись субъектами федерации (это связано с тем, что если один регион входит в состав другого — возникает противоречие с Конституцией, по которой все субъекты федерации являются равноправными по отношению к федеральному центру).
Таким образом, последние ликвидировались, вливаясь в состав граничащих с ними регионов, не имеющих национального статуса. Другой вариант объединения — создание нового субъекта. Например, Пермского края, который появился за счет слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
В результате прекратили свое существование шесть из десяти автономных округов России. После исчезновения Коми-Пермяцкого АО в 2005 году (вошел в Пермский край), в 2007 году в состав Красноярского края влились Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, а на территории Камчатской области и Корякского автономного округа был создан Камчатский край. В начале 2008-го в состав Иркутской области влился Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.
Последний на данный момент подобный субъект федерации появился в марте 2008 года — это Забайкальский край, образованный путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа.
Ненецкий автономный округ
Фото: Александр Петросян / «Коммерсантъ»
Процесс укрупнения субъектов федерации, как правило, объяснялся тем, что это позволит ускорить социально-экономическое развитие объединяемых регионов и повысить качество жизни проживающего в них населения.
Дело в том, что во всех случаях, когда объединение было успешным, фактически происходило присоединение дотационных субъектов к благополучным регионам.
В случае с предполагаемым объединением Архангельской области и НАО это не так. Ненецкий автономный округ является нефтедобывающим регионом. Как считает политолог Екатерина Курбангалеева, объединение с Архангельской областью может спровоцировать недовольство жителей НАО, либо им «должны пообещать что-то невообразимое с точки зрения особых льгот».
Екатерина Курбангалеева считает, что Архангельской области объединение дает надежду на оздоровление экономики региона: «Причина объединения двух регионов, на мой взгляд, прежняя: перераспределить часть финансовых потоков на Архангельскую область, вырвав регион из числа тяжелых дотационников».
Фото: Анатолий Жданов / «Коммерсантъ»
После создания Забайкальского края в 2008 году процесс укрупнения регионов затормозился. Двумя «сложносоставными» субъектами остались как раз Архангельская область с формально входящим в нее Ненецким автономным округом и Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.
Проблема заключалась в том, что в обоих случаях автономные округа были в экономическом плане ощутимо благополучнее областей, в состав которых их предлагалось влить. В результате возможная утрата самостоятельности встречала противодействие как в элитах, так и у населения округов.
В Госдуме отнеслись к идее с осторожным оптимизмом: вице-спикер нижней палаты парламента Ольга Епифанова, которая представляет оба субъекта, назвала ее неплохой, но требующей экономических исследований для подтверждения взаимовыгодности такого решения.
«Нужно для начала вникнуть в ситуацию и на основании точных цифр, экспертных мнений экономистов попробовать найти вариант, который был бы выгоден двум сторонам», — заявила она, отметив, что не ожидает быстрого объединения регионов.
Так, в 2016 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила, что является сторонницей «перекройки карты регионального плана», поскольку есть субъекты федерации, которые «точно нежизнеспособны самостоятельно в силу объективных причин».
Тогда же идею создания «мегарегионов» в центре России поддержал сенатор Сергей Калашников. Он заявил, что объединение Смоленской, Брянской, Калужской и Орловской областей в один субъект вполне вероятно, а также предложил рассмотреть вопрос слияния Липецкой, Воронежской и Рязанской областей.
Кроме того, Калашников назвал возможным объединение нескольких национальных республик Поволжья — в частности, Чувашии, Мордовии и Марий-Эл — в административный субъект, «не имеющий национальной окраски», а также укрупнить дальневосточные регионы.
В декабре 2015 года жители Алтайского края попросили присоединить их регион к Кемеровской области. Петиция на имя президента России Владимира Путина была опубликована на сайте Change.org. Под обращением подписались более шести тысяч человек.
Утратившие после присоединения свой статус экономически слабые субъекты потеряли значительную часть внимания Москвы. К таким выводам пришли авторы доклада 2010 года «Объединение субъектов Российской Федерации: за и против», подготовленного Институтом современного развития (ИНСОР). В подготовке участвовали такие известные эксперты, как экономист Евгений Гонтмахер и социолог Наталья Зубаревич.
Кроме того, по их мнению, федеральные власти столкнулись с межэтническими проблемами и сопротивлением региональных элит. При этом эксперты тогда выразили уверенность, что объединение субъектов не повысило управляемость страной, а продолжение политики укрупнения чревато возможными конфликтами — от экологических до этнических.
Почему Ненецкий округ не объединяется с Архангельской областью
Что произошло
13 мая был подписан меморандум, касающийся подготовки объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Следующим шагом должно было стать проведение референдума по вопросу объединения регионов. Но 27 мая секретарь генсовета «Единой России» Андрей Турчак объявил, что вопрос о референдуме пока закрыт. Один из присутствовавших на заседании политсовета партии объяснил это решение так: «Была высказана позиция, что только люди могут решать вопрос об объединении и делать это без обсуждения с ними нельзя». Жители тем временем выступают против слияния регионов.
Российские регионы уже объединялись раньше: в 2005–2008 годах шесть автономных округов объединились с другими краями и областями (Агинский Бурятский с Читинской областью, Усть-Ордынский Бурятский с Иркутской областью, Корякский с Камчатской областью, Таймырский и Эвенкийский с Красноярским краем, Коми-Пермяцкий с Пермской областью). Отечественные политологи называют этот процесс российской реформой федерализма, которая не была завершена и закончилась объединением Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В этом году вышла монография группы исследователей из МГИМО под руководством Игоря Окунева «Объединение регионов Российской Федерации», в которой было высказано предположение о том, что реформа федерализма, скорее всего, будет продолжена. События вокруг НАО и Архангельской области, возможно, подтверждают это предположение.
Что такое реформа федерализма в России
Вместе с приходом Владимира Путина к власти началась российская реформа федерализма. Она включала много разных мер, в том числе создание федеральных округов и введение должности полномочного представителя президента. С этой реформой связано и объединение ряда российских регионов. Этот процесс можно будет назвать первой волной объединения, если будет вторая волна, которая может начаться как раз с объединения НАО и Архангельской области.
Зачем проводилась реформа
Цель объединения регионов никогда напрямую не заявлялась. Хотя эксперты и называют объединение регионов реформой центральных властей, в реальности эта реформа была представлена как отдельные инициативы с мест. Но можно определить несколько возможных целей на основе многочисленных глубинных интервью с жителями объединенных регионов, в том числе с представителями региональных властей, проведенных в ходе исследования итогов объединения регионов.
Первая возможная цель — социально-экономическое развитие отдельных субъектов России. Бедные регионы присоединяются к богатым. В большей части случаев уровень социально-экономического развития территорий бывших бедных регионов повысился. Это проявляется в валовом региональном продукте и уровне доходов жителей региона.
Вторая возможная цель — повышение эффективности органов госвласти. Присоединяемые автономные округа представляли собой малочисленные регионы в несколько десятков тысяч человек. При этом на столь небольшое число жителей создавались все региональные органы и представительства федеральных органов, и получался необоснованно большой бюрократический аппарат. Возникла необходимость оптимизировать госуправление на местах. Власти обещали принять особый федеральный закон, в котором бы прописывался особый порядок управления присоединенными регионами. Но единой модели управления этими субъектами так и не установили.
Третья возможная цель, которую называли опрошенные люди, но никогда не называла власть, — сокращение этнического компонента в России. Здесь ситуация более неоднозначная. Центр уделил много внимания поддержке этносов. Власти вкладывали большие деньги в культурное развитие, восстанавливали музеи, поддерживали центры культуры, языка и спорта. Но для людей особый статус региона оказался важнее, чем конкретные проекты по развитию этнического самосознания. Не все люди ходят в музеи и библиотеки, зато каждый видит, как регион теряет свой символический статус, когда его присоединяют к другому региону.
Почему реформа не была завершена
Реформа остановилась на середине своего пути в 2008 году. Ее завершением, вероятно, должна была стать ликвидация всех автономных округов. Но она застопорилась как раз на Ненецком автономном округе — очень богатом, независимом субъекте, жителям которого свойствен сильный региональный патриотизм. Политические элиты региона смогли пролоббировать остановку реформы. Были раздосадованы все: и Кремль, и жители уже присоединенных округов, которые вдруг поняли, что, оказывается, можно было не присоединяться. Незавершенность реформы подсказывала, что попытки объединения регионов еще будут предприниматься. Новый факт, указывающий на это, — обсуждение поправок к Конституции. В нее предлагается включить понятие «федеральные территории». Что это такое, не совсем понятно. Но это показывает, что в верхних эшелонах власти ведутся разговоры о реформе федерализма и изменении территориально-административного деления.
Какие есть предпосылки для объединения НАО и Архангельской области
Ненецкий автономный округ должен был стать одним из первых претендентов на объединение с другим регионом, для чего есть серьезные предпосылки. Ненецкий округ является одним из двух регионов (второй — Сахалинская область), которые очень зависят от цен на нефть и газ. В отличие от месторождений в других регионах, в НАО значительна доля нефти и газа, транспортируемых не по трубопроводам, а по морю. Стоимость таких нефти и газа находится в большей зависимости от цен на бирже, чем продаваемой на основе многолетних контрактов нефти, транспортируемой по трубопроводам. Поэтому, когда происходит обвал цен на нефть, как сейчас, в НАО могут возникать дыры в бюджете. Кроме того, жизнь в НАО очень дорогая, из-за этого регион должен обеспечивать серьезную социальную поддержку людям, которые приезжают в округ работать. С дырами в бюджете регион не может выполнять свои социальные обязательства. Выходит, что НАО — достаточно нестабильный регион, который как раз сейчас переживает тяжелый кризис. Если НАО присоединится к Архангельской области, то региональные власти должны будут поддерживать Ненецкий округ, который потом будет приносить большие деньги. А потом ему опять нужно будет помогать. В такой взаимовыручке и есть смысл федерализма.
Есть и вторая предпосылка. Она связана с интересами новых назначенных губернаторов Архангельской области и Ненецкого автономного округа. Они хотят повысить статус регионов в российской политике. Элиты и жители этих регионов считают, что значение Архангельской области и НАО должно быть выше, ведь это российские ворота в Арктику, наш главный европейский морской нефтегазовый хаб. Объединение может повысить узнаваемость регионов, внимание к ним, их участие в федеральных программах, привлечь инвестиции.
Какие есть препятствия объединению НАО и Архангельской области
Жители хотят сохранить свой особый статус, за который они долго сражались. Разговоры о присоединении Ненецкого автономного округа не прекращаются с начала 90-х. Ведь НАО — самый маленький по населению регион, причем, как уже было сказано, очень богатый за счет нефти и газа. Но жители НАО долго и последовательно отстаивают свою независимость.
Второе препятствие к объединению — Архангельская область беднее, инструментов развития у нее не так много. НАО временно находится в кризисе, но в целом за почти 30 лет своего существования регион почти всегда опережал Архангельскую область в экономическом развитии. После объединения округу придется больше делиться с Архангельской областью.
Еще одно препятствие — Ненецкий округ оторван от Архангельской области. Между ними нет ни одной автомобильной или железной дороги. НАО связан с большой землей только морским сообщением и самолетами.
Каковы перспективы реформы федерализма в России
Россия — большая и очень разнообразная страна. У нас есть густонаселенные территории, есть территории с низкой плотностью населения, есть сельскохозяйственные, урбанизированные, промышленные области. Это разнообразие — конкурентное преимущество России на глобальной арене. Но сложность российского пространства требует не менее сложной модели управления. Моделей может быть много. Для таких территорий, как Ненецкий автономный округ, лучше создавать автономии второго порядка. Это значит следующее: Ненецкий округ войдет в состав Архангельской области, но будет обладать особыми правами, сохранит свои налоги и законодательство в рамках своих компетенций. Такое решение сохранило бы особый статус региона и оптимизировало бы бюрократический аппарат.
Кроме НАО и Архангельской области, есть и другие потенциальные претенденты на объединение. Но ни у одного региона нет желания объединяться. В мировой истории случаи присоединения регионов и понижения их статусов встречаются крайне редко. Тем не менее в прессе регулярно встречается обсуждение присоединения Еврейской автономной области к Хабаровскому краю или Амурской области, а Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов — к Тюменской области. Хотя с этими округами все совсем сложно. Это крупные регионы с большим населением и развитой промышленностью. Несмотря на это, разговоры об их объединении с другими регионами возникают на основе предположений о том, что у нас хотят ликвидировать автономные округа, опять же, ради упрощения.
Общая логика модели управления российским пространством должна подразумевать построение сложной, асимметричной, многоуровневой модели. А стремление просто поделить Россию на 40 одинаковых губерний будет иметь слишком пагубные последствия.