Что такое заградительный барьер
BzBook.ru
Зачем нужен заградительный барьер.
Каков он на выборах в субъектах Российской Федерации.
ЗАГРАДИТЕЛЬНЫЙ ПУНКТ ПРИЗВАН предотвратить фрагментацию партийной системы, раздробленность политических сил в парламенте, а также искусственное дробление политических сил в обществе. В зависимости от региональной специфики варьируется и величина заградительного барьера в различных субъектах Российской Федерации.
В ряде субъектов Российской Федерации величина заградительного пункта определена в 3% (в Республике Северная Осетия – Алания, Иркутской области, Коми-Пермяцком АО), 4% (в Ивановской, Московской, Орловской, Самарской областях). В части регионов заградительный барьер установлен на уровне 5%, более высокий заградительный барьер определен в Республике Башкортостан[144], Республике Татарстан, Волгоградской области, Омской области[145] – 7%, в Пермской области – 7,5%, в Вологодской области, Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – 8%, в городе Москве, в республиках Дагестан и Калмыкия – 10%.
С принятием в июле 2005 года поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ограничивающих правотворчество субъектов при установлении заградительного барьера для прохождения партий в законодательный орган субъекта (не более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании), законодатели субъектов Российской Федерации, в которых заградительный барьер установлен на отметке более 7%, будут обязаны его понизить.
Между тем, избирательная практика показала, что жестко фиксированный заградительный пункт не всегда приемлем, поскольку в условиях соревнования 50 и более избирательных объединений и блоков происходит размывание электората, его «растаскивание» по мелким избирательным объединениям. В 1998 г. во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего на недопустимость ситуации, при которой к распределению депутатских мандатов может быть допущена только партия, преодолевшая пятипроцентный барьер, либо когда число голосов, поданных за партии, преодолевшие пятипроцентный барьер, составило меньше простого большинства[146], федеральный законодатель установил правило, согласно которому в подобных случаях к распределению мандатов допускаются иные (в порядке убывания голосов) избирательные объединения (блоки) с тем расчетом, чтобы сумма голосов, поданных за партии, допущенные к распределению мандатов, превысила 50%. В 2005 году с принятием нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» указанная сумма голосов была повышена до 60%.
Правда ли, что заградительный барьер на выборах в Государственную Думу самый высокий в мировой практике.
НЕТ, ПОДОБНОЕ МНЕНИЕ ОШИБОЧНО. Практика проведения пропорциональных выборов в парламенты зарубежных стран знает и более высокие заградительные барьеры на выборах по спискам политических партий на уровне 8% (Лихтенштейн) и 10% (Великое национальное собрание Турции). В ряде государств Восточной Европы, где наряду с партиями в выборах участвуют и избирательные блоки, для последних установлен более высокий заградительный барьер, возрастающий по мере увеличения числа блокообразуюших партий до 10% (в Словакии для блоков из четырех партий) и даже 15% (в Венгрии для блока из трех партий). В Греции, где выборы по пропорциональной системе проводятся в два тура, к участию во втором туре за оставшиеся нераспределенными по итогам первого тура мандаты допускаются партии, набравшие в первом туре 17% и более голосов избирателей.
Немаловажно, что Российская Федерация – одна из немногих стран с пропорциональной системой выборов, где заградительный барьер является не жестким, а «плавающим»: его величина зависит от числа голосов, поданных за партии, преодолевшие заградительный барьер. Если сумма голосов, поданных за партии, преодолевшие заградительный барьер, составит менее 60% от числа проголосовавших избирателей, то к распределению мандатов допускаются и иные партии, до тех пор пока сумма поданных за них голосов не превысит 60%. Таким образом, возможны ситуации, когда к распределению мандатов будут допущены и партии, списки которых набрали 5 и даже 3% голосов избирателей.
В любом случае нельзя делать выводы о допустимости или чрезмерности величины заградительного барьера, опираясь только на формальное сравнение. Следует учитывать специфику развития политической системы, форму государственного устройства, особенности становления демократического общества и многие другие факторы.
Принцип равных выборов: содержание и значение. Джерримэндеринг. «Заградительный барьер»
Равное избирательное право:
а) каждый гражданин имеет право голосовать на любых выборах и при любом опросе населения, в котором он вправе участвовать, на равных основаниях, и каждый голос имеет одинаковый вес;
б) когда голосование производится на основе избирательных округов, эти округа должны образовываться на справедливой основе, с тем чтобы результаты возможно точно и полно выражали волю всех голосующих;
в) для любых выборов или для любого опроса населения, проводимых прямым голосованием, составляется один общий список избирателей, и каждый имеющий право голоса гражданин вносится в этот список.
Равное избирательное право — это установленные законом равные возможности для избирателя влиять на результаты выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответствии с условиями закона. Избирательное право является равным, если:
1) каждый избиратель имеет равное число голосов; обычно это один голос, но может быть два (например, на выборах в нижнюю палату парламента Германии один голос отдают за партийный список, а второй — за конкретного кандидата по избирательному округу) и больше;
2) в стране существует единый избирательный корпус, т.е. все избиратели не разделены на социальные или иные группы с неодинаковым (обычно заранее фиксированным) представительством, как, например, в Китае, когда городское и сельское население представлено в парламенте неодинаково;
3) депутат избирается от равного числа жителей или избирателей (в разных странах подсчет численности населения избирательного округа ведется в зависимости либо от числа жителей, либо от числа избирателей), в многомандатных округах должна соблюдаться пропорция мандатов и избирателей, в едином общегосударственном (национальном) округе должна действовать одна и та же квота (избирательный метр);
4) закон предъявляет одинаковые требования к порядку выдвижения кандидатов, ведения ими предвыборной агитации и определения результатов выборов.
Нарушением этого принципа может стать так называемый плюральный вотум, когда большинство избирателей имеют один голос, а некоторые — несколько голосов (обычно два), как это было в Великобритании до конца 40-х голов в отношении лиц, имевших университетское образование: они дополнительно голосовали в том округе, где ранее учились.
Нарушением принципа равенства в связи с нарезкой избирательных округов является так называемая избирательная география (геометрия), иногда обозначаемая американским термином «джерримендеринг» (от собственного имени одного американского губернатора, который использовал нарезку округов в интересах своей партии, и английского слова, переводимого, в частности, как «мастерить»). Используя этот прием, администрация, стоящая у власти, нарезает избирательные округа таким образом, чтобы победить хотя бы с минимальным перевесом в большинстве округов, а электорат (сторонников) другой или других партий сосредоточить с самым крупным перевесом в меньшинстве округов. С этой целью предварительно проводятся конкретно-социологические исследования, выясняются симпатии избирателей различных населенных пунктов. Поэтому создаваемые округа иногда принимают причудливые формы серпа, коромысла и т.д., так как их кроят по-разному. Правда, в последние десятилетия предприняты некоторые меры против такого приема. Кроме того, запрещается разрывать избирательные округа: они должны быть слитными, и т.д.
Что такое заградительный барьер
Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.
ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ
4.4. Заградительный барьер
Заградительный барьер является фактором, вносящим искажение в пропорциональное представительство. Именно поэтому его введение и установление его конкретного размера должно быть серьезно обосновано.
Следует отметить, что оба основания весьма актуальны для российских выборов в Государственную Думу. Как было показано в разделе 2.3, в выборах 1995, 1999 и 2003 годов принимали участие по 10–20 избирательных объединений и блоков, получавших менее 1% голосов. Если бы не было заградительного барьера, этим объединениям и блокам досталось бы по одному–два места, и в Думе было бы два–три десятка депутатов, реально избирателей не представляющих. Вряд ли парламент от этого стал бы более работоспособным. Кроме того, на каждых следующих выборах число списков, скорее всего, увеличивалось бы, поскольку стало бы ясно, что для того чтобы попасть в Думу, достаточно создать собственный список и получить всего лишь 0,5% голосов (а возможно, и меньше).
Таким образом, наличие заградительного барьера на выборах в Государственную Думу оправданно. А вот какова оптимальная величина этого барьера? 5%, как было на выборах первых четырех созывов? 7%, как предлагают для следующих выборов? Или, напротив, барьер должен быть ниже, чем 5%?
где i – ранг кандидата или списка (в порядке убывания голосов), Ni – число голосов, полученных i-м кандидатом или списком.
В данном случае мы не обсуждаем, возможно ли использование уравнения Ципфа–Парето для анализа нарушений на выборах. На наш взгляд, это уравнение является удобной моделью для решения вопроса о “шуме”. Дело в том, что графики Ципфа–Парето (т.е. зависимости Ni от i) при выполнении указанного уравнения должны иметь вид прямой. Но при построении таких графиков для результатов выборов в Государственную Думу обнаруживается, что графики обязательно имеют один–два излома. Это означает, что характер голосования за группу партий-лидеров и группу партий-аутсайдеров – разный.
Так вот, на выборах 1993 г. лидерская группа (т.е. те, кто выше первого излома) заканчивалась на Российском движении демократических реформ, получившем 4,1% голосов (следующий список получил 1,9%), в 1995 г. лидерская группа заканчивалась на Аграрной партии России, получившей 3,8% голосов (следующий список получил 2,6%), в 1999 г. лидерская группа заканчивалась на Партии пенсионеров, получившей 2,0% голосов (следующий список получил 1,2%). Таким образом, в рамках данного подхода мы тоже получаем, что “шум” не превышает 2–3% голосов.
Еще один подход предусматривает анализ участия партий и блоков в нескольких выборах. Так, из 39 объединений и блоков, не прошедших в Думу на выборах 1995 г., в следующих выборах в том или ином виде участвовали 10. При этом из шести объединений и блоков, получивших 3–5% голосов, в новых выборах участвовали все шесть, а из 33 оставшихся – только 4.
Все это означает, что партии и блоки, получающие 2–5% голосов, обычно имеют собственный электорат, и голоса за них ни в коем случае нельзя рассматривать как “шум”.
Еще одним подтверждением того, что партии, получившие более 2 или 3% голосов, рассматриваются как серьезные, служат нормы федеральных законов, предусматривающие государственное финансирование партий, получивших более 3%, и освобождение от компенсации средствам массовой информации партий, получивших более 2%. Как бы ни относится к самим этим нормам, но они являются красноречивым индикатором.
Таким образом, со всех точек зрения получается, что “шум” – это менее 2% голосов (в крайнем случае, менее 3%).
Однако в Государственной Думе трех первых созывов помимо фракций, образованных партиями и блоками, прошедшими в Думу по спискам, создавались еще группы депутатов – в основном из одномандатников. Таким образом, общее количество депутатских объединений в Думе первого созыва составляло 11, в Думе второго созыва – 7, в Думе третьего созыва – 9. Опыт показывает, что такое количество депутатских объединений не мешает эффективной работе парламента.
Что касается размера фракций, то 5%-ный барьер при 225 депутатах, избираемых по спискам, гарантировал прохождение в Думу 11 кандидатов из списка, допущенного к распределению мандатов. Таким образом, 5%-ный барьер гарантировал фракцию не менее 11 депутатов (разумеется, без учета возможности выбытия депутата из фракции). Обычно получается больше, поскольку партии и блоки, допускаемые к распределению мандатов, получают значительно меньше 100%. Так, наименьшее число депутатов в 1993 г. было у Демократической партии России (14), в 1995 и 1999 гг. – у объединения “Яблоко” (31 и 16), в 2003 г. – у блока “Родина” (29).
Что было бы, если бы барьер составлял 3%? В 1993 г. в Думу прошли бы не 8, а 9 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (10) было бы у Российского движения демократических реформ. В 1995 г. в Думу прошли бы не 4, а 10 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (11) было бы у Аграрной партии России. В 1999 г. в Думу прошли бы те же 6 объединений и блоков. В 2003 г. в Думу прошли бы не 4, а 8 объединений и блоков, наименьшее количество депутатов (8) было бы у блока “ Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости”.
Таким образом, мы видим, что снижение барьера на выборах в Думу первых четырех созывов привело бы к усилению дробления фракционного состава Думы и появлению в ней фракций с крайне малым числом членов. Можно спорить, достаточная это или чрезмерная плата за повышение представительности нижней платы парламента.
На выборах в региональные ассамблеи проблема заградительного барьера выглядит по-иному. В малочисленных ассамблеях никакой разумный барьер не сможет гарантировать создание крупной фракции. Например, при избрании по спискам 30 депутатов даже прохождение 5%-ного барьера не гарантирует попадание в ассамблею более одного кандидата из списка.
Для малочисленной ассамблеи также не столь критичным является структурирование. Таким образом, обоснование, связанное с эффективной работой ассамблеи, здесь не работает. Остается обоснование, связанное с “шумом”. Но, как показано выше, этим фактором можно обосновать барьер не выше 3%.
Вопрос о заградительном барьере был одним из главных при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации запроса Саратовской областной Думы о конституционности закона о выборах депутатов Государственной Думы. Вот что сказано в постановлении Конституционного Суда от 17 ноября 1998 г. № 26-П:
“В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах, и потому не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный.
… Пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.
Кроме того, следует учесть, что, по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение пятипроцентной оговорки недопустимым.
Таким образом Конституционный Суд указал на два условия, которые должны обязательно выполняться при выборах по пропорциональной системе: прохождение в ассамблею не менее двух списков и получение списками, допущенными к распределению депутатских мандатов, более 50% голосов.
Эти требования были впоследствии зафиксированы в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и об основных гарантиях избирательных прав – в виде двух групп норм. Одна группа предусматривает признание несостоявшимися выборов по спискам, при которых к распределению мандатов мог быть допущен только один список или все списки, допущенные к распределению мандатов, получили менее 50% голосов. Вторая группа норм предусматривает механизм, который позволяет не допустить (или крайне ограничить) возможность применения норм первой группы.
В законе от 20 декабря 2002 г. одно из требований Конституционного Суда было “перевыполнено”: к распределению мандатов должны были быть допущены не менее трех списков. В переходных положениях этого же закона для следующих выборов вместе с повышением барьера до 7% было предусмотрено дальнейшее “перевыполнение” – допуск к распределению мандатов не менее четырех списков.
Но, как это и прогнозировалось сразу, следующие выборы пройдут уже по другому закону. Правда, в нем, к сожалению, оставлен 7%-ный барьер, но условия перехода к “плавающему” барьеру изменены: минимальное число списков опять вернулось к двум, а списки, допущенные к распределению мандатов, должны в сумме получить не менее 60%. Аналогичным образом скорректированы и условия признания выборов несостоявшимися. Снижение барьера, как и в законе от 20 декабря 2002 г., никаким нижним пределом не ограничено.
Мы полагаем, что решения законодателей и здесь не вполне верные. Вернемся сначала к цитированной выше позиции Конституционного Суда.
Условие, согласно которому к распределению мандатов должно быть допущено не менее двух списков, не требует “перевыполнения”. Два, три или четыре списка – качество от этого не изменяется. Ведь главное обоснование – не должно быть монополии, не должны все мандаты достаться одной партии. И если две партии в сумме будут представлять почти 100% избирателей и, соответственно, только они получат мандаты, ничего антидемократичного в этом не будет.
Другое дело – суммарный процент голосов, полученных списками, допущенными к распределению мандатов (для простоты будем в дальнейшем называть этот показатель “степенью представительности”). Не случайно в постановлении Конституционного Суда мелькнуло выражение “хотя бы” – хотя бы больше половины голосов. Очевидно, что 50%-ная степень представительности – это тоже мало, но это предельный случай, ниже которого результаты выборы уже необходимо отменять.
“Перевыполнение” данного требования просто напрашивается, если исходить из интересов избирателей, а не партий. Об этом говорилось еще в 2002 г. 12 Но увеличение минимально допустимой степени представительности до 60% – это очень робкая полумера. Тем самым допустимый процент “потерянных” голосов снижается с 50 всего лишь до 40%. Между тем результаты последних выборов в Государственную Думу показали, что даже 70%-ной степени представительности недостаточно. И дело не только в том, что “теряется” 30% голосов, хотя и это важно. Другое последствие: партии, прошедшие в Думу, получают в ней непропорционально большую долю мандатов, и это также приводит к несоответствию состава Думы волеизъявлению избирателей. Поэтому необходимо настаивать на установлении 75%-ной минимальной степени представительности.
Полагаем, что в отношении признания выборов несостоявшимися надо оставить минимальное требование Конституционного Суда. Такой исход – это крайняя мера, и увеличивать поле для ее применения неразумно. Поэтому можно предложить следующий вариант.
Такой вариант, хоть он и несколько сложнее существующего, является более гибким, дает возможность учесть разные ситуации.
Пункт 16 статьи 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” говорит о том, что законом субъекта Федерации может предусматриваться заградительный барьер. Но действительно ли нужно устанавливать заградительный барьер на региональных выборах, и если да, то в каких случаях?
В большинстве субъектов Федерации по пропорциональной системе избирается небольшое число депутатов – от 15 до 30. Квота Хэра (“естественная квота”, или средняя “цена” мандата, см. 4.3.1) составляет: для 15–16 мандатов – более 6%, для 20 мандатов – 5%, для 25 мандатов – 4%, для 30 мандатов – 3,3%. При этом, как отмечалось в 4.4.1, для региональных выборов барьер выше 3% не обоснован.
Однако наличие высокой “естественной” квоты (или “естественного” барьера) еще не означает, что списки, получившие меньшее число голосов, не могут попасть в ассамблею. Более того, для списков, за которых проголосовало немного меньше “естественной” квоты, вероятность получения одного мандата довольно велика. И зависит это в первую очередь от методики распределения мандатов.
В Приложении 2.4 (табл. П-11–П-15) приведены результаты расчетов распределения мандатов с помощью различных методик на примерах региональных выборов 2003–2004 годов, на которых распределялось от 14 до 17 мандатов. Из таблиц видно, что ни одна методика не позволила получить мандаты спискам, за которые проголосовало менее 2% избирателей. Списки, получившие от 2 до 3%, могли довольствоваться мандатом только при применении метода наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра (и то не во всех случаях) или датского метода. Метод Сент-Лагюе позволил получить мандат спискам, набравшим 3,1%, а модифицированный метод Сент-Лагюе повысил этот барьер до 4,0%. Еще более жестко проявил себя метод д’Ондта, не говоря уже о методе Империали.
Справедливости ради следует отметить, что метод наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра может приводить к ситуации, когда “цена” мандата списка-аутсайдера оказывается значительно ниже средней. Так, в Сахалинской области (табл. П-13) избирательный блок СПС при применении данной методики без установления заградительного барьера получил бы мандат, “цена” которого составила бы лишь 44% квоты Хэра. Теоретически можно смоделировать и более резкую ситуацию, когда “цена” мандата будет в 6 раз меньше средней. Впрочем, вероятность такого исхода небольшая, а издержки – невелики по сравнению со снижением представительности ассамблеи за счет искусственно завышенных барьеров.
Следует отметить также модифицированный метод Сент-Лагюе: смысл модификации (замена первого делители с 1 на 1,4) как раз и состоял в том, чтобы избежать явного установления барьера, но достигнуть того же эффекта. Этот метод не позволяет получать мандаты спискам, набравшим голосов существенно меньше, чем квота Хэра. В остальном его результаты мало отличаются от результатов применения метода наибольшего остатка в сочетании с квотой Хэра (см. Приложения 2.1 и 2.4).
1 См.: Зарубежное избирательное право. Учеб. пособие. М., 2003. С. 32–35.
2 См.: Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 36–38; Лапаева В.В. Выборы в Государственную Думу 1995 г.: проблемы совершенствования законодательства // Государство и право. 1996. № 9. С. 24–27; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1–2. М., 1999. С. 418.
3 См.: Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 37.
5 В выборах 1999 г. Аграрная партия России участвовала в составе блока “Отечество – Вся Россия”.
6 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989–2000. М., 2001. С. 332–334.
7 Часто имеют в виду также способность парламента сформировать стабильное правительство. Однако это требование несущественно для президентских республик.
9 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
10 В пункте 16 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” содержится неудачная формулировка: “минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом …”.
11 Разумеется, это чисто теоретический вопрос, тем более на выборах в Государственную Думу: пока трудно представить ситуацию, когда все списки, кроме одного, получают менее 5, а тем более менее 3% голосов. Впрочем, на некоторых региональных выборах ситуация близка к такой, а на выборах в Государственный Совет Республики Татарстан уже пришлось использовать “плавающий” барьер; правда, там основной барьер составлял 7%.
12 См.: Иванченко А. // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10. С. 24; Любарев А. // Независимая газета, 29 октября 2002.
13 На выборах в Государственную Думу это, по-видимому, пока не грозит, а вот на региональных выборах такой исход при определенных условиях вероятен.
14 Судя по результатам выборов депутатов Государственной Думы четырех созывов, снижение барьера до 3% само по себе обеспечивает степень представительности на уровне не менее 75%. Поэтому, если бы барьер был снижен до 3%, предлагаемые нормы носили бы лишь “перестраховочный” характер. Но в условиях 5%-ного, а тем более 7%-ного барьера они чрезвычайно важны для защиты демократии.
15 При распределении еще меньшего числа мандатов и 5%-ный барьер становится бессмысленным, так как даже спискам, получившим более 5% голосов, не гарантировано получение мандатов. Так, на выборах Калининградской областной Думы в 1996 году не получил ни одного мандата список областной федерации профсоюзов, набравший 5,8%; на выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в 1996 году не получил ни одного мандата список окружного отделения движения “Реформы – новый курс”, набравший 6,8%.