Что такое нгп в строительстве
Что такое нгп в строительстве
ГрК РФ Статья 29.2. Содержание нормативов градостроительного проектирования
1. Региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации.
2. Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.
3. Нормативы градостроительного проектирования муниципального района устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения муниципального района, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 3 статьи 19 настоящего Кодекса, иными объектами местного значения муниципального района населения муниципального района и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципального района.
4. Нормативы градостроительного проектирования поселения, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.
4.1. Правительством Российской Федерации могут быть предусмотрены расчетные показатели, не указанные в частях 1, 3 и 4 настоящей статьи и подлежащие установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования и (или) местных нормативах градостроительного проектирования.
(часть 4.1 введена Федеральным законом от 31.07.2020 N 264-ФЗ)
5. Нормативы градостроительного проектирования включают в себя:
(п. 1 в ред. Федерального закона от 31.07.2020 N 264-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2) материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;
3) правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования.
Ст. 29.2 ГрК РФ. Содержание нормативов градостроительного проектирования
Что такое нгп в строительстве
Состав и содержание НГП определен в статье 29.2 ГрК РФ.
В соответствии со статьей 29.2 ГрК РФ НГП включают в себя:
2) материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;
3) правила и область применения расчетных показателей нормативов градостроительного проектирования.
Основную часть НГП и материалы по обоснованию расчетных показателей рекомендуется оформлять в виде отдельного тома (на бумажном и (или) электронном носителе), в виде отдельного файла (в электронном виде). Правила и область применения расчетных показателей могут быть включены в основную часть НГП как завершающий раздел или оформлены в виде отдельного файла.
Рекомендуемый состав содержания НГП:
1. В основную часть НГП рекомендуется включать следующие разделы:
2) перечень расчетных показателей для РНГП и МНГП;
3) приложения к основной части.
1.1. Общие положения могут содержать вводную часть, в которой могут указываться общие цели нормирования (возможно в виде ссылок на документы стратегического планирования), определение и описание предмета нормирования, включая определения понятий «обеспеченности» и «доступности», используемых в НГП, возможности применения дифференцированных значений показателя в зависимости от административно-территориального деления субъектов РФ и муниципальных образований, структурного (или иного вида) зонирования территории (планировочного района).
В общие положения НГП рекомендуется включать:
а) определение целей нормирования в увязке с документами стратегического планирования;
б) перечень областей нормирования, для которых НГП установлены расчетные показатели;
в) сведения о дифференциации (районировании) территории для целей применения расчетных показателей в виде перечня муниципальных образований, населенных пунктов в их составе, планировочных районов.
Сведения о дифференциации (районировании) территории для целей нормирования в виде карты районирования и (или) в текстовой форме могут содержаться в приложении к основной части НГП. В случае отсутствия территориальной дифференциации рекомендуется указывать, что установлены единые нормативные показатели для всей территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
1.2. В Перечень расчетных показателей для РНГП рекомендуется включать два раздела:
«Перечень предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения и максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов регионального значения для населения»;
«Перечень предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения муниципальных образований и максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения для населения».
В Перечень расчетных показателей для МНГП рекомендуется включать один раздел «Перечень предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения муниципальных образований объектами местного значения и максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов местного значения для населения».
Расчетные показатели НГП рекомендуется группировать по областям нормирования, приводить в табличной форме. Для каждого расчетного показателя может быть определен перечень видов объектов местного значения или перечень конкретных объектов капитального строительства (отнесенных к таким видам объектов), обеспечивающих достижение этого показателя.
Для территорий с низкой плотностью населения в соответствии с распоряжением N 707-р в случае невозможности обеспечить нормативный уровень максимальной транспортной доступности с применением соответствующих коэффициентов (по причине низкой плотности населенных пунктов) возможно оказание отдельных услуг в социальной сфере без размещения объектов капитального строительства путем развития периодического обслуживания мобильными средствами, дистанционного обслуживания или иными инновационными методами предоставления услуг. Пример формы представления показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами регионального, местного значения и допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения представлен в приложении N 1 к Рекомендациям.
1.3. В виде приложения к основной части рекомендуется включать:
а) перечень терминов, определений и сокращений, использованных в НГП;
б) перечень законодательных актов, НПА, документов в области технического нормирования, методических рекомендаций, которые использовались при подготовке НГП, определении значений предельных показателей обеспеченности и доступности объектов регионального значения, объектов местного значения.
Приложением к основной части также могут являться:
а) карта районирования;
б) материалы и сведения, необходимые для пояснения районирования, включая перечни населенных пунктов по типам, элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, относящихся к тому или иному планировочному району), описание границ планировочных районов и иные сведения.
2. Материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования.
В материалы по обоснованию расчетных показателей НГП рекомендуется включать следующие разделы:
1) информация о современном состоянии, прогнозе развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
2) обоснование положений основной части НГП;
2.1. В составе информации о современном состоянии субъекта Российской Федерации, муниципального образования рекомендуется приводить краткое описание его основных социально-экономических, расселенческих, природно-климатических характеристик, сведения о структуре населения и демографический прогноз (при наличии), сведения об основных целевых показателях СПР, прогнозов, программ и стратегий социально экономического развития, оказывающих влияние на определение предмета нормирования (перечня областей нормирования, для которых НГП устанавливаются расчетные показатели) и расчет предельных значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами и максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов регионального/местного значения для населения.
Рекомендуется также указывать источники информации о населении, а также источники прогнозных данных в том случае, если при расчете целевых показателей обеспеченности НГП устанавливаются требования об учете прогнозных данных по численности населения, а не о существующей численности населения.
2.2. В обоснование положений основной части НГП рекомендуется включать:
2) обоснование (в том числе расчеты) значений показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами населения и максимально допустимого уровня их территориальной доступности для населения по каждой из областей нормирования;
3) обоснование дифференциации территории в составе НГП;
4) обоснование порядка и правил применения НГП (при необходимости).
2.3. Рекомендуемым приложением к материалам по обоснованию расчетных показателей НГП являются:
1) исходные данные, предоставленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
2) протоколы совещаний, заседаний рабочих групп, проведенных в ходе подготовки НГП, в том числе протоколы совещаний с представителями структурных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
3) документы о согласовании расчетных показателей со структурными подразделениями органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
4) графические материалы.
3. Правила и область применения расчетных показателей.
Во введении к разделу («Обоснование положений основной части НГП», приведенному в подпункте 2 пункта 2 раздела IV Рекомендаций) рекомендуется включать описание правил и общий порядок применения НГП в следующих областях:
при подготовке ДТП: СТП субъектов Российской Федерации, СТП муниципальных районов, генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, при внесении изменений в такие документы;
при разработке ДППТ;
при подготовке ПЗЗ для определения расчетных показателей в границах территориальной зоны, в которой предусматривается комплексное развитие территории, при внесении изменений в ПЗЗ.
В раздел «Обоснование положений основной части НГП» рекомендуется включать указания по порядку определения общей численности населения, населения по отдельным категориям (возрастным, социальным, в отношении которых установлены нормативы) для муниципального образования в целом при подготовке ДТП, численности населения для территорий, на который разрабатывается ДППТ, устанавливается КРТ в ПЗЗ.
Рекомендуется также указывать источники информации о населении, а также источники прогнозных данных.
При расчете населения рекомендуется указывать особенности учета временного, сезонного, вахтового населения в том случае, если подобные категории населения являются существенными в общей численности населения региона, его частей, муниципальных образований, территорий разработки ДППТ, и обеспечивают дополнительную нагрузку на определенные виды объектов, что следует учитывать при определении расчетных показателей.
В МНГП рекомендуется указывать порядок учета показателей минимальной обеспеченности населения объектами местного значения и максимальной доступности таких объектов для населения, установленный в составе РНГП в соответствии с частью 2 статьи 29.2 ГрК РФ. Кроме этого, рекомендуется указывать порядок применения поправочных коэффициентов к расчетным показателям, отражающих характер планируемого освоения территории (при подготовке документации по планировке территории), возможность перераспределение системы предоставления услуг между муниципалитетами (имеющими общую границу), долю обеспеченности показателя объектами, создание которых обеспечено за счет бюджетного финансирования, и иных коэффициентов, описанных в разделе VIII Рекомендаций.
В основной части раздела VIII Рекомендаций приводятся указания о необходимости учета каждого из показателей, для которых в Основной части НГП установлены предельные значения минимально допустимого уровня обеспеченности объектами и максимально допустимого уровня их территориальной доступности, при разработке ДТП, ДППТ, ПЗЗ (для целей КРТ).
Указания о необходимости учета нормируемых показателей при разработке проектов ДТП, ДППТ, ПЗЗ выполняются в табличной форме. Пример таблиц для РНГП и МНГП приведен в приложении N 3 к Рекомендациям.
В разделе могут содержаться рекомендации по порядку применения показателей НГП при разработке стратегий пространственного развития, концепций развития застройки, архитектурно-градостроительных концепций и иных документов, выполняющихся для территории одного или нескольких муниципальных образований, населенных пунктов или их частей (планировочных районов) и финансируемых из средств бюджетов различных уровней или внебюджетных средств.
4. Особенности содержания региональных нормативов градостроительного проектирования.
В соответствии с частью 2 статьи 29.3 ГрК РФ расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения могут быть утверждены в отношении одного или нескольких видов объектов, указанных в части 1 статьи 29.2 ГрК РФ.
Данное положение позволяет осуществлять нормирование в отношении только части видов объектов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливая в РНГП отдельные показатели.
Рекомендуется устанавливать в РНГП предельные значения расчетных показателей для объектов регионального значения в следующих приоритетных областях:
а) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный);
б) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, транспортная инфраструктура;
в) образование, в том числе среднее профессиональное;
г) здравоохранение (за исключением случаев передачи соответствующих полномочий ОМСУ);
д) организация и поддержка учреждений культуры и искусства;
е) социальное обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей;
ж) поддержка сельскохозяйственного производства, развитие малого и среднего предпринимательства;
з) организация деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.
В соответствии с частью 2 статьи 29.2 ГрК РФ РНГП могут устанавливаться предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.
Рекомендуется устанавливать в РНГП предельные значения расчетных показателей для объектов местного значения (в случае, если будет соответствующее решение органов государственной власти субъекта Российской Федерации о подготовке НГП в части объектов местного значения) в следующих областях:
а) автомобильные дороги местного значения и уличная сеть, транспортная инфраструктура;
б) организация транспортного обслуживания населения (общественный транспорт);
в) образование, в том числе дополнительное;
г) физическая культура и спорт;
д) культура и искусство, в том числе библиотечное обслуживание, организация музеев;
е) жилищное строительство в отношении жилфонда социального использования.
Раздел РНГП, содержащий предельные значения расчетных показателей для объектов местного значения, может содержать рекомендации ОМСУ по территориальной дифференциации показателей при подготовке местных НГП в зависимости от типологии населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, численности их населения, территориальной структуры, иных особенностей, в том числе с указанием предельных (минимальных и максимальных) величин такой дифференциации.
5. Особенности содержания местных нормативов градостроительного проектирования.
В соответствии с частью 4 статьи 29.4 ГрК РФ расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности населения объектами местного значения муниципального района, поселения, городского округа муниципальных образований и максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения могут быть утверждены в отношении одного или нескольких видов объектов, указанных в пункте 1 части 3 статьи 19, пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ.
Данное положение позволяет осуществлять нормирование в отношении только части видов объектов, обеспечивающих реализацию полномочий ОМСУ, устанавливая в МНГП отдельные показатели.
Рекомендуется устанавливать в МНГП предельные значения расчетных показателей в следующих областях:
а) автомобильные дороги местного значения и уличная сеть, транспортная инфраструктура, организация парковок;
б) организация транспортного обслуживания населения (общественный транспорт);
в) образование, в том числе дополнительное;
д) физическая культура и спорт;
е) культура и искусство, в том числе библиотечное обслуживание, организация музеев;
ж) содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг;
з) организация строительства муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
и) благоустройство территории, в том числе озеленение и создание общественных пространств.
Если предельные значения расчетных показателей в какой-либо области нормирования для муниципальных образований установлены в РНГП субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 29.2 ГрК РФ, в МНГП рекомендуется выполнить территориальную дифференциацию этих показателей с учетом особенностей пространственной организации муниципального образования. При определении в МНГП предельных показателей для территорий муниципальных образований в целом и отдельных районов нормирования, согласно части 2, 3 статьи 29.4 ГрК РФ, показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами не рекомендуется устанавливать ниже предельных значений, установленных в РНГП субъекта Российской Федерации, а расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности не рекомендуется устанавливать выше предельных значений, установленных в РНГП субъекта Российской Федерации.
Если в МНГП не выполняется территориальная дифференциация каких-либо показателей, то на всей территории рекомендуется применять предельное значение показателя, установленное в РНГП субъекта Российской Федерации. В таком случае в МНГП в соответствующем раздел достаточно привести ссылку на положения РНГП, не дублируя сами показатели.
В МНГП не рекомендуется дублировать показатели, установленные в соответствии с полномочиями более высокого уровня в соответствующих НГП:
О значении нормативов градостроительного проектирования в градостроительных правоотношениях
А.В. ЖИГАЧЕВ
Жигачев Александр Викторович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВПО «Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского», практикующий юрист.
Соответственно, при рассмотрении потенциальных инвестиционных проектов застройщики в обязательном порядке должны заблаговременно учитывать требования НГП.
Однако, как показала практика, содержание и сам статус НГП не всегда однозначны, что порождает в градостроительных правоотношениях множество спорных вопросов. Кроме того, не всегда просто соотнести региональные и местные НГП (сквозь призму установленной законодательством исключительной компетенции региональных и местных властей).
Рассмотрим некоторые актуальные правовые аспекты применения НГП. В качестве примера будем ориентироваться на конкретные документы различных регионов Российской Федерации.
Содержание НГП в действующем законодательстве определяется весьма неконкретно. Согласно п. 4 ст. 24 ГрК РФ региональные и местные НГП содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Таким образом, исходя из данной нормы ГрК РФ, можно предположить, что в региональных и местных НГП должны содержаться требования (параметры) по следующим вопросам:
а) плотность застройки территорий;
б) плотность сети автомобильных дорог;
в) плотность сети общественного пассажирского транспорта;
г) расчетные показатели потребности в территориях для:
д) расчетные показатели потребности в озелененных территориях;
е) расчетные показатели пешеходной и транспортной доступности объектов системы образования, объектов медицинского, социального, культурного обслуживания населения, объектов физической культуры и спорта;
ж) расчетные показатели обеспеченности жителей энерго-, тепло-, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением;
Утверждение региональных НГП осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 24 ГрК РФ). Утверждение местных НГП осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий. При этом не допускается утверждение местных НГП, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных НГП (п. 6 ст. 24 ГрК РФ).
В судебной практике можно обнаружить ряд позиций по вопросу о содержании НГП.
Так, ФАС Уральского округа в Постановлении от 19.09.2011 N Ф09-5541/11 по делу N А50-6969/11 признал законными и допустимыми установленные администрацией города Перми НГП в части обеспечения проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей. Суд указал, что местные НГП для города Перми определяют требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека (к которым в том числе относится обеспеченность проектируемых жилых зданий объектами, предназначенными для постоянного хранения легковых автомобилей), соответственно данные НГП утверждены в соответствии с ГрК РФ и иным законодательством. В связи с этим суд отказал заявителю в удовлетворении требования о признании данных НГП недействующими.
В другом случае суд, признавая обоснованными требования истца об устранении препятствий в пользовании жилым домом и земельным участком, применил положения региональных НГП для Калужской области, устанавливающие допустимые параметры и характеристики ограждений на границе с соседним земельным участком, указав, что такие НГП приняты в пределах компетенции, предоставленной ГрК РФ региональным органам власти (см. решение Калужского районного суда Калужской области от 05.07.2011, Определение Калужского областного суда от 06.10.2011 по делу N 33-2663/2011).
А вот государственные стандарты (и призванные заменить их технические регламенты), равно как и строительные нормы и правила и иные подобные нормы технического характера, НГП устанавливать не могут. Это исключительная компетенция федерального уровня государственной власти (п. «р» ст. 71 Конституции РФ, п. 3 ст. 6 ГрК РФ, ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании»). Региональные и местные органы власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Так, в частности, по одному из дел суд признал противоречащими законодательству и недействующими региональные нормы Рязанской области, устанавливающие обязательные стандарты (нормативы) по проектированию и строительству автозаправочных станций на территории области, посчитав их нормативным актом технического регулирования (см. Определение Рязанского областного суда от 24.07.2007, Определение Верховного Суда РФ от 26.09.2007 N 6-Г07-8).
Значительный практический интерес имеет вопрос о том, могут ли устанавливать региональные НГП предельную этажность коммерческой и иной застройки в различных населенных пунктах соответствующего региона.
Для застройщиков вопрос об этажности возводимого здания зачастую является решающим, поскольку от этого нередко напрямую зависит положительный экономический результат строительного проекта (особенно в тех случаях, когда на застройщика возложены дополнительные обязательства по сносу и расселению предшествующей застройки, либо по предоставлению части помещений возводимого здания в публичную собственность; такие обязательства существенно увеличивают расходы застройщика).
Практика показала, что региональные власти в некоторых регионах стремятся «взять под свой контроль» предельную этажность в населенных пунктах региона, включая соответствующие требования в региональные НГП.
Но вправе ли региональные НГП устанавливать такие императивные требования? На наш взгляд, вопрос совсем не однозначный.
Во-первых, как было указано выше, согласно п. 4 ст. 24 ГрК РФ предназначение НГП состоит в установлении минимальных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Но этажность застройки, как правило, сама по себе не влияет на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Да, есть индивидуальные особенности конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов, при которых повышенная этажность может вызвать некоторые «неудобства» (например, в связи с плотностью застройки), но в любом случае, по нашему мнению, региональные НГП не должны устанавливать общий предел по этажности для целых групп, для всех без исключения населенных пунктов, без учета таких индивидуальных особенностей.
В-третьих, многие из городов Подмосковья уже застроены жилыми и нежилыми зданиями с более высокой (по сравнению с действующими в настоящее время требованиями региональных НГП Московской области) этажностью.
Соответственно, полагаем, региональные НГП не вправе устанавливать максимальную этажность жилых и нежилых зданий для всех без исключения населенных пунктов соответствующего региона (т.е. такие требования могут устанавливаться только «точечно», когда это объективно обусловлено индивидуальными особенностями конкретных районов (кварталов) некоторых населенных пунктов и направлено на обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека).
Подводя итог, еще раз подчеркнем огромное значение региональных и местных НГП в градостроительных правоотношениях. Однако, как показывает практика, к сожалению, данные документы не всегда безупречны с точки зрения своего правового содержания (об этом свидетельствует и судебная практика), в связи с чем их следует оценивать сквозь призму требований и положений федерального законодательства.