Что такое мониторинг правового пространства
К вопросу о понятии и сущности правового мониторинга
Алексеев А.Н., заместитель главного редактора журнала «Юридический мир».
Ключевые слова: эффективность системы права, правовой мониторинг, правовое регулирование.
Процесс совершенствования российского законодательства должен включать в себя не только разрешение вопросов нормотворчества (принятие новых нормативных правовых актов, корректировку или отмену действующих), но и анализ проблем правоприменения, действия права.
Тихомиров Ю.А. О мониторинге закона // Президентский контроль. 2004. N 8. С. 28.
По вопросу о выборе понятия и определении его содержания, которое наиболее полно отражало бы сущность мониторинговой деятельности в правовой сфере, в последние годы не прекращаются дискуссии.
Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. N 10. С. 13.
Зенков В.Н. Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. 3-е изд. М., 2004. С. 333.
Еще одним существенным недостатком рассматриваемой концепции является тот факт, что ею не охватывается такой важный элемент научной деятельности, завершающий процесс правового мониторинга, как прогнозирование.
В ходе реализации правовых норм непрерывно возникают позитивные и негативные отклонения от правовой модели. Такие отклонения отражают нарушения социальных норм, которые характеризуются массовостью, устойчивостью и распространенностью при сходных социальных условиях.
Хабриева Т.Я. Правовое измерение научного прогресса // Журнал российского права. 2009. N 8.
Однако процесс совершенствования правовой основы развития государства не завершается проведением мониторинговых исследований. В целях определения динамики форм правового регулирования и их соотношения с внеправовыми регуляторами необходимо использовать научный инструментарий юридического прогнозирования.
Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. N 10.
Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г.Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. N 8.
См., например: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в субъекте Российской Федерации: рекомендации по совершенствованию (на примере города Москвы) // Журнал российского права. 2009. N 1.
Об основных понятиях, используемых Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», см. далее по тексту.
Данные позиции представляются не вполне корректными, так как мониторинг действия законодательства (правовой мониторинг) по своей природе является научно-исследовательской деятельностью, призванной выявить проблемы и недостатки правового регулирования, обеспечить уполномоченные органы информацией о необходимости совершенствования последнего. Сущность правового мониторинга состоит не в контроле над системой законодательных актов, а в «анализе законодательства во взаимосвязи с правоприменительной практикой» на предмет выявления тенденций и проблем его реализации. Эта деятельность не может входить в контрольную функцию государства в качестве составной части или метода. Мониторинг лишь обеспечивает информацией о протекании правового цикла, на основе анализа которой могут приниматься управленческие решения, но не подменяет собой контроль как отдельную функцию органов государственной власти. Представляется, что деятельность по проведению правового мониторинга целесообразно рассматривать в качестве дополнительной (и самостоятельной при этом) функции органов власти и управления.
Межрегиональный практический семинар «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования». М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Московская городская Дума, 2005. С. 24.
См.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 N 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе» // Ведомости Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа. 2009. N 4.
Упомянутый Закон не закрепил определения понятия «правовое пространство», что является существенным упущением. Тем не менее исходя из предусмотренного им объекта мониторинга правового пространства следует, что оценке, анализу и прогнозу в ходе указанной деятельности подлежат состояние и реализация положений нормативных правовых актов автономного округа, правоприменительных актов органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, судебных органов.
Однако, очевидно, что на территории субъекта Российской Федерации действуют и находят отражение в правоприменительной практике правовые нормы не только регионального, но и федерального уровня. Таким образом, закрепленное законом определение сужает сферу проводимого в субъекте РФ мониторинга исключительно региональной составляющей правового регулирования общественных отношений.
Кроме того, следует отметить, что упомянутый Закон от 08.06.2009 N 37-ЗАО оперирует также дополнительными терминами:
По всей видимости, указанные виды мониторинга выделены исходя из объектов исследования. При этом мониторинг нормативных правовых актов, правового поля и правоприменительной практики включен региональным законодателем в состав мониторинга в сфере правового регулирования общественных отношений как подвиды. Однако такое разнообразие употребляемых в законе понятий и определений, характеризующих мониторинговую деятельность одних и тех же субъектов, не вносит ясности в концепцию мониторинга.
Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 23.
Закон Липецкой области от 05.12.2008 N 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» // Липецкая газета. N 241. 16.12.2008.
См.: Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23.10.2008 N 1252-IV «О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области» // Нижегородские новости. N 41 (4173). 07.03.2009.
Кравченко Л.А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 5. С. 2.
В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия мониторинга в правовой сфере. Исследователями предложены термины «правовой мониторинг», «мониторинг закона», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового поля» и другие.
При всем многообразии терминов в целом сущность такого мониторинга видится учеными и практиками в целом одинаково: оценка качества нормативно- правовой основы регулирования общественных отношений и ее практической реализации в ходе правоприменительной деятельности с целью установления соотношения заложенных целей правового регулирования и достигнутых результатов.
Оптимальным представляется использование термина «правовой мониторинг», так как данная формулировка не ограничивает пределы мониторинговой деятельности по объекту (закон, нормативный акт, правоприменительная практика), не используя при этом абстрактные понятия (правовое пространство, правовое поле).
Прилагательное «правовой» в данном случае акцентирует внимание на сфере осуществления мониторинга, его «специализации» (в отличие от финансового, экологического и иных видов).
Исходя из сказанного, представляется возможным определить правовой мониторинг как методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Понятие и основные положения правового мониторинга
Институт мониторинга как системы наблюдения за деятельностью субъектов в различных областях человеческой деятельности, в т.ч. процессах информационного обеспечения (информатизации) известен давно. Содержанием деятельности, связанной с мониторингом, является сбор и обработка информации о какой-либо системе или процессах с целью управления, контроля и порядка в наблюдаемой системе. Введение мониторинга является обязательной функцией субъекта управления любой системы.
Вместе с тем, следует оговориться, что не всегда и далеко не во всех системах мониторинг может действовать эффективно. Все зависит от сложности и характерных особенностей самой системы. Технические системы, например, жестко структурированы (нередко они являются источником повышенной опасности), поэтому система информационного наблюдения в них строго обусловлена и предопределена. Напротив, общественные системы более открыты (если они не являются тоталитарными), они представляют повышенную сложность в управлении, менее формализованы, поэтому организовать жесткую систему информации наблюдения, сбора и анализа информации о динамике развития таких систем представляется сложным. К такому виду относится правовая система.
Введение правового мониторинга вызвано необходимостью обеспечения стабильности законодательства. В последнее время стремительный рост массива нормативных правовых актов российского законодательства не всегда соотносится с их качеством.
Наиболее динамично изменяемыми среди кодифицированных актов явились Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ, в тексты которых в течение года вносились изменения 17 и 16 соответственно (182, 458-489).
Частое внесение изменений в действующее законодательство вызвано не только потребностями времени и объективной необходимостью, но и недостаточным его качеством, что отрицательно сказывается на эффективности и устойчивости всей правовой системы.
В литературе по теории систем подчеркивается постулат о том, что без достоверной информации о системе и условиях ее поведения невозможно выбрать наиболее оптимальный вариант развития изучаемого объекта на всем интервале управления (76, 100).
В юридической науке вопросам оценки эффективности реализации правовых норм уделялось должное внимание еще с давних времен, хотя термин «правовой мониторинг» был внесен в научный оборот только в конце 90-х гг. прошлого века. Эту тему активно разрабатывали известные ученые отечественной юриспруденции С.С. Алексеев, В.П. Казимирчук, В.Н. Кудрявцев, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров и др.
Несмотря на то, что борьба с неопределенностью (энтропией) путем получения максимально достоверной информации о правовой системе является одним из самых сложнейших конструктивных вопросов правового бытия, эта цель все же актуализируется на уровне государственной политики последнего времени.
Начиная с 2002-2003 гг. в стране начался медленный путь к формированию правового мониторинга. По инициативе ученых Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права и других научных организаций стали готовиться ежегодные доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (182).
Под эгидой Совета Федерации регулярно стали проводиться различные обсуждения проблемы правового мониторинга в режиме парламентских слушаний и конференций (181). В 2008 г. при Совете Федерации был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики как экспертно-консультативный органом, осуществляющим содействие проведения правового мониторинга.
24-26 июня 2010 г. в Санкт-Петербурге прошла очередная Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», организаторами которой стали Совет Федерации и Министерство юстиции РФ, в которой активное участие приняли руководители Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Министерства юстиции РФ, ученые ведущих юридических вузов, эксперты и специалисты в области мониторинга. На конференции была признана необходимость издания директивных документов, в которых должны быть сформулированы основные положения государственной политики в области правового мониторинга.
В науке отсутствует единое мнение о понятии и содержании использования правового мониторинга, да и в законодательстве пока не существует Федерального закона, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга.
Для обозначения рассматриваемого понятия используются различные термины – «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правового пространства», «мониторинг закона». Кроме того в качестве объекта наблюдения используются различные наименования: «право», «нормативный правовой акт», «законодательство», «деятельность», «мероприятия» и т.п. (183, 30-34; 184).
Преобладающим все же является мнение именовать этот сложный процесс словом «правовой мониторинг», который охватывает деятельность не только по наблюдению за законодательством и другими нормативными правовыми актами, но за правоприменительной практикой.
Термин «правовой мониторинг» не означает, что наблюдению и оценке подвергается право и правовая система в целом, поскольку в ареал права включены многие смыслы, а в правовую систему включаются статические и динамические объекты и явления правовой действительности, в т.ч. юридическая наука, правовая культура, правосознание, которые по определению не могут быть предметом мониторинга.
Для определения сущности правового мониторинга выделим характерные его признаки.
1. Прежде всего, необходимо отметить, что правовой мониторинг является деятельностью по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее использования (применения).
Наблюдение – деятельность по сбору, изучению, обобщению информации о нормотворчестве и реализации нормативными правовыми актами, а также практики их реализации.
Оценка – аналитическая деятельность по проверке соответствия Конституции РФ и другим федеральным законам нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, а также всех иных форм реализации нормативной правовой информации. Оценка правовой информации также связана с проверкой соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и граждан (185).
Результатом анализа (оценки) правовой информации является вывод о качестве наблюдаемого объекта и его соответствия правовым ценностям, заложенным в Конституции РФ и основным официальным документам государственной правовой политики.
Совершенствование – деятельность по устранению противоречий, коллизий и ошибок в нормативной правовой информации и правореализационной практике, т.е. деятельность по повышению качества названных объектов правового мониторинга.
Объектом правового мониторинга является нормативная правовая информация и деятельность (действия) по ее реализации.
2. Правовой мониторинг является официальной деятельностью государства по наблюдению за правотворческим процессом и реализацией нормативного правого массива, а потому речь идет о формировании одной из важных областей государственной правовой политики в части, связанной с созданием нормативной правовой информации и практики ее использования и применения.
Следовательно, субъектом правового мониторинга является специально уполномоченные государственные органы.
Признак официальности мониторинга отличает его от всех иных видов наблюдения за нормативными правовыми актами и практикой его применения. Например, различными формами наблюдения и оценки занимаются ученые, общественные организации, службы общественного мнения, средства массовой информации и т.д.
Публичность правового мониторинга подчеркивает выделение еще одного вида государственной деятельности и функцию органов государственной власти (186, 17 – 29) и по-новому раскрывает потенциал государственной правовой политики, а также ее место в инновационном развитии России.
Выявление «узких мест» и причин недостаточной эффективности закона призвано мобилизовать организационные и правовые ресурсы страны на укрепление связи государства, общества и граждан, повысить уровень законности и правопорядка, уровень правосознания и правовой культуры (180, 375).
3.Главной целью мониторинговой деятельности является повышение эффективности и устойчивости в развитии правовой системы.
Несмотря на то, что объектом правового мониторинга является только часть правовой системы, которая связана с нормативным правовым массивом и практикой его реализации, тем не менее, от ее качества зависит устойчивость развития правовой системы в целом. Это вытекает из роли и значения системы правового регулирования общественных отношений и правового обеспечения интересов личности, общества и государства.
Эффективность – это довольно обобщенная оценка состояния качества любой системы, она определяется мерой выполнения поставленными перед системой задачами (76, 91). Эффективность правовой системы также является наиболее обобщенным показателем функционирования правовой системы, наиболее индексированным (т.е. включающим множество критериев и показателей – количественного и качественного характера).
Таким образом, правовой мониторинг – деятельность органов государственной власти по наблюдению, оценке и совершенствованию нормативной правовой информации и практики ее реализации с целью повышения эффективности правовой системы.
Исходя из смысла правового мониторинга, эта деятельность подразделяется на три относительно самостоятельных вида:
1.Мониторинг формирования нормативной правовой информации (правотворчества).
2.Мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме правоприменения в т.ч. правосудия и правоохранительной деятельности.
3. Мониторинг реализации нормативной правовой информации в форме исполнения и использования права.
Основным условием проведения наблюдения и особенно анализа нормативной правовой информации является поиск и сбор исходных сведений о нормотворческих процессах, правоприменительной и иной практики реализации закона и иных нормативных правовых актах.
разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Методические рекомендации по информационному обеспечению проведения правового мониторинга» предусматривают в качестве таких исходных сведений множество источников:
программные директивные документы, в которых формулируются основные положения государственной правовой политики (долгосрочные программы социально-экономического развития страны, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и законодательных органов и др.);
доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии и развитии законодательства;
доклады о выполнении плановых показателей деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
функциональные информационно-аналитические материалы, полученные из сети Интернет (сайты федеральных законодательных органов и субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, высших органов судебной власти органов, органов прокуратуры, Счетной платы и других контрольно-надзорных органов, Общественной палаты Российской Федерации и других общественных организаций);
статистические сведения социально-экономического, демографического и правореализационного характера;
рекомендации и обзоры научных учреждений, результаты социологических исследований;
Сведения о реализации законов и иных нормативных правовых актах, полученные от средств массовой информации и граждан (187).
Основные задачи правового мониторинга определяются целями и предусматривают:
отслеживание информации о соблюдении регламента работы с проектом закона или иного нормативного правового акта и порядка его представления в законодательный или иной нормотворческий орган государственной власти;
отслеживание и анализ информации о прохождении проекта закона (иного нормативного правового акта) в соответствующем органе государственной власти вплоть до момента его подписания и опубликования — ввода его в сферу правового регулирования;
отслеживание и анализ информации о деятельности субъектов реализации закона (иного нормативного правового акта) в форме правоприменении (в т.ч. правосудия и правоохранительной деятельности), в форме исполнения и в форме использования права;
создание программы (алгоритма), которая позволяет выявлять состояние системы действующего законодательства, включая отслеживание динамики каждого конкретного акта законодательства в его жизненном цикле (от принятия до отмены);
анализ применения установленного порядка мониторинга с учетом специфики и видов нормативных правовых актов в системе законодательства, правоприменения в управлении и в судебной системе в Российской Федерации;
установление индикаторов оценки адекватности закона тем условиям, которые вызвали его к жизни, и задачам регулирования конкретных социальных отношений;
получение экспертной оценки эффективности закона, определенных направлений законодательства, а в итоге — оценки эффективности всей системы законодательства и правовой работы органов государственной власти в целом по итогам мониторинга на определенный момент;
формулирование выводов мониторинга и внесение предложений в законодательные и иные компетентные органы в области совершенствования законодательства, обеспечивающих условия соблюдения законности.
Выполнение названных задач позволит, во-первых, более обоснованно подойти к упорядочению деятельности в области законотворчества, во-вторых, улучшить практику применения законодательства в организации и взаимодействии всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами (180, 374-375).
Активизация развития автоматизированных информационных систем способствует внедрению правового мониторинга с помощью электронных форм сбора, обработки и анализа исходных сведений о реализации нормативной правовой информации.
Главной проблемой внедрения электронной формы правового мониторинга, несомненно, является выработка так называемых измерителей параметров качества действующего законодательства, системы критериев и показателей состояния всей системы правотворчества и правореализации, Они необходимы для формализации всех систем и подсистем объекта правового мониторинга и последующим использовании в создании алгоритма программ ЭВМ, которые необходимо будет разрабатывать для автоматизированного процесса правового мониторинга.
Система таких измерителей необходима не только для того, чтобы выработать основания качества объекта мониторинга, но еще и для того, чтобы еще на первой стадии (сбора информации) отделить сведения адекватного характера от так называемых «шумов» и дезинформации, заключающей в себе искаженные сведения о наблюдаемых правовых процессах (76, 114).
Для формирования системы измерителей качества правовой информации необходимы процедуры (операции) преобразования информационного множества сведений о нормативном и правореализационном массиве в поисковые образы, т.е. наиболее обобщенные сведения. Эти процедуры в какой-то степени аналогичны исследовательской деятельности, связанной с работой над научным текстом, в ходе которой также требуется научное обобщение. Формирование научных понятий, категорий и конструкций, теоретических моделей как ступени познания объектов и явлений также связано с созданием обобщений и научных образов.
Формирование различных критериев и показателей оценки качества объектов правового мониторинга непосредственно связано с индексированием правовой информации (188, 50).
Индексирование правовой информации – деятельность по процесс преобразования в поисковый образ текстов и содержания правовой информации с помощью специального искусственного языка, основанного на использовании соответствующих правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).
При разработке упомянутых измерителей состояния объекта мониторинга (индикаторов) формируются специальный информационно-поисковый язык (ИПЯ), дескрипторного типа, обладающих большим словарным составом и позволяющим наиболее полно выразить содержание нормативной правовой информации (141, 41).
Информационно-поисковый язык дескрипторного типа – специальное поисковое лингвистическое средство использования ключевых слов (дескрипторов).
Названный специальный поисковый язык формализует правовые тексты с помощью правовых тезаурусов (словарей) и правовых дескрипторов (ключевых слов и словосочетаний).
Формализация правовой информации с помощью такого языка необходима для того, чтобы электронная вычислительная система смогла в автоматизированном режиме выбрать распознать и проанализировать необходимую для оценки правовую информацию. Причем, такая оценка, как уже подчеркивалось, требуется качественная (семантическая, т.е. отражающая смысловое значение правовой информации).
Правовой тезаурус – лексико-семантическая совокупность (словарь) ключевых слов, сгруппированных в соответствии с правовой понятийной классификацией и применяемых в качестве лингвистического обеспечения использования автоматизированных систем обработки правовой информации.
Правовой дескриптор – ключевое слово или словосочетание (код), предназначенные для описания основного смысла правовой информации, позволяющие найти и определить необходимые сведения, хранящиеся в автоматизированной информационной правовой системе.
Правовые дескрипторы активно используются в справочных правовых системах для поиска искомой правовой информации по ключевым словам и выражениям («собственность», «правонарушение», «налогообложение», «тайна», «банковский счет», «юридическое лицо» и т.д.).
Еще в 70-е гг. Научным центром правовой информации Министерства юстиции РФ был разработан общеправовой тезаурус, насчитывающий около 102 тыс. слов и словосочетаний, однако в настоящее время в связи со значительным изменением технологической основы вычислительных систем, необходимо разрабатывать новые многоуровневые тезаурусы для внедрения правового мониторинга электронной формы и автоматизированного наблюдения за правовыми процессами (188, 51).
Таким образом, одной из главных (одной из самых сложных) задач правового мониторинга является создание специальных оснований для аналитической его части. Формирование названных оснований позволит создать условия для разработки государственной автоматизированной системы «Правовой мониторинг» (180, 386-390), которая, очевидно, позволит качественно повысить результативность проверки и оценки законодательства и правовой системы в целом.