Что такое лобби в политике
Что такое лоббизм. Объясняем простыми словами
Лоббизм (от англ. lobby — кулуары) — это влияние на чиновников и законодателей, направленное на принятие выгодного для определённой группы решения.
Используя налаженные деловые контакты и финансирование, лоббист влияет на принятие решений госорганов в пользу интересов «своих» клиентов. Это могут быть социальные группы, объединения компаний, общественные движения, целые отрасли или конкретные лица.
Если компания считает полезным или, напротив, опасным для себя появление каких-то нормативно-правовых актов или иных решений властей, ей приходится просить о содействии депутатов или чиновников, либо выносить вопрос на публичное обсуждение через бизнес-омбудсмена, союзы предпринимателей и пр. Это одно из проявлений лоббизма.
Инструмент, которым лоббисты пользуются постоянно, — донесение нужной позиции через встречи или брифинги с участием отраслевых объединений и бизнес-ассоциаций. В то же время для влияния на принятие решения могут использоваться и более агрессивные способы: митинги, демонстрации, проплаченные статьи, эфиры на телевидении, компании по изменению общественного мнения в социальных сетях.
При этом методы лоббизма могут быть как законными, так и незаконными (как правило, это коррупция, то есть подкуп чиновников).
Благодаря лоббированию можно донести до властей важность определённых проблем и предостеречь их от принятия неоптимальных решений. При этом стоит признать, что любое продвижение чьих-либо интересов чаще всего будет сопровождаться ущемлением прав других групп.
Пример употребления на «Секрете»
«В Костромской области разрешили не закрывать цветочный бизнес на время карантина, позволив продолжить работу в апрельские нерабочие дни. Борцы с коррупцией усмотрели в этом лоббизм: цветы выращивает Елена Ситникова — жена депутата Госдумы от региона Алексея Ситникова».
Ошибки в употреблении
В России термины «лоббизм» и GR (government relations — «связи с государством») зачастую используют как синонимы: и в том, и в другом случае речь идёт о людях, которые помогают наладить взаимоотношения с чиновниками. Впрочем, в профессиональной среде принято считать, что GR больше относится к менеджменту, связанному с коммуникационной функцией, тогда как лоббисты более подкованы в юридических тонкостях. Специалисты по «связям с государством» чаще работают на официальных должностях в компаниях, в то время как лоббисты остаются в тени и трудятся на аутсорсе.
Нюансы
Лоббистов в России до сих пор ассоциируют с коррупцией и «решалами» из 1990-х. Таких персонажей действительно тоже можно встретить — речь идёт о людях, торгующих связями: некоторые из них заносят взятки нужным людям, а некоторые — откровенные мошенники. Однако к реальным лоббистам подобные дельцы не имеют никакого отношения.
Несмотря на «теневой» статус лоббизма, практически у каждой крупной отечественной компании есть собственный GR-отдел, взаимодействующий с представителями власти, а в крупных вузах страны представлены программы обучения принципам лоббистской деятельности и GR. К тому же, по мнению экспертов, по существу российский лоббизм мало чем отличается от общемирового, несмотря на отсутствие официального регулирования.
«Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом», — говорил в 2015 году Сергей Иванов, занимавший тогда пост главы администрации президента.
Несмотря на это, лоббизмом, как правило, занимаются вовсе не те, кто получил профильное образование. В России лоббистами (как в GR, так и на аутсорсе) нередко становятся бывшие аппаратчики (выходцы из Госдумы, Совета Федерации, министерства или ведомства, администрации президента или аппарата правительства), поскольку важны не только личные контакты и знакомства с представителями госорганов, но и знание регламента, процедуры принятия решения, умение встраиваться в эти процессы.
Например, Валерий Драганов работал в правительстве и Госдуме, после чего занял пост вице-президента «Русала» по связям с госорганами, а затем снова стал парламентарием.
Практика
Считается, что лоббисты взаимодействуют со всеми госструктурами, а основным полем деятельности выступает Госдума. На деле же ключевые решения принимаются выше — в правительстве (особенно в ФАС и профильных министерствах) и администрации президента. «Задача — так подобрать аргументы, чтобы это было прежде всего выгодно представителю власти. Если ты работаешь чиновником из Минфина — речь идёт о бюджете, если ты работаешь с Минздравом — ты так подбираешь аргументы, чтобы доказать, что твоё решение выгодно прежде всего Минздраву, потому что это окажет положительное воздействие на продолжительность жизни, сокращение числа заболеваний и так далее», — пояснял «Коммерсанту» руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых.
Зарубежная практика
В США лоббизм попал под официальное регулирование ещё в 1946 году. При этом для американских лоббистов введена процедура регистрации в специальном реестре и обязанность отчитываться о договорах с каждым клиентом, а также о полученных гонорарах. Несоблюдение этих правил чревато штрафами или уголовной ответственностью.
За последние годы лоббистские практики всё чаще переводятся в официальное поле. Если в 2010 году они подпадали под регулирование лишь в восьми странах ОЭСР, то в 2020-м такая деятельность в той или иной степени регулировалась уже в 23 государствах, в том числе в Австрии, Германии, Словении, Перу, Литве, Великобритании, Австралии, Венгрии, Исландии, Латвии, Румынии, Канаде, Франции.
Лоббизм (по материалам лекции)
Лоббизм в России и мире
Тема «лоббизм» необъятна и сложна. В некоторых ВУЗах на некоторых программах читают целые спецкурсы для студентов. Сегодня мы сможем затронуть только верхушку айсберга.
Немного теории
Термин «лобби» пришел в английский язык из средневековой латыни и первоначально обозначал крытую площадку для прогулок, коридор. С 1553 г. так стала называться прогулочная площадка в монастыре, столетие спустя – помещение для прогулок в палате общин в Англии. Политический оттенок это слово приобрело через два столетия в США, когда им начали называть покупку голосов за деньги в коридорах конгресса.
Рассмотрим несколько определений понятия «лоббизм»:
Определение лоббизма, которое мне не нравится (слишком узкое) — давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта.
Лоббизм это не только давление, там целый инструментарий. Объектом лоббизма может быть не только лишь парламентарий, а любое ЛПР с соответствующими запросу полномочиями.
Определение лоббизма, которое мне нравится — действия, предпринимаемые в интересах той или иной группы населения, организации, учреждения и т.д., и направленные на оказание воздействия на представителей органов власти, в т. ч. депутатов, с целью добиться от них принятия или непринятия какого-либо решения.
Остальные определения это вариации этих двух. Таким образом, существует традиционное понимание лоббизма как воздействия только на представителей законодательной власти с целью принятия нормативного правового акта в виде закона. Также есть современное понимание лоббизма как воздействия на лицо принимающее решение на любом уровне в любой государственной структуре. Кто-то расширяет это толкование и говорит о лоббизме даже внутри частных компаний, но мне кажется, это уже научный изврат.
Исходя из того, что уже было сказано, лоббизм имеет два измерения – лоббизм это профессиональная и во многом экспертная деятельность, также лоббизм это своеобразный набор инструментов для оказания воздействия на представителя власти.
Соответственно, центральной фигурой этого явления является лоббист, как лицо специально обученное, занимающееся этой профессиональной деятельностью непрерывно и за деньги.
Лоббизм в разных странах
США и Канада
Лоббизм в США и Канаде находится в совместном ведении федеральных и региональных уровней. В США на федеральном уровне основным актом является Закон о раскрытие лоббистской деятельности 1995 года, заменивший устаревший к тому времени закон о регистрации лоббистской деятельности 1946 года. В Канаде же основным актом является федеральный Акт о лоббизме (Lobbying Act), принятый в 1988 году.
В обеих странах существуют специальные реестры лоббистов и регистрация в качестве лиц, которые занимаются этой профессиональной деятельностью. Лоббисты обязаны публично отчитываться о своей профессиональной деятельности и доходах.
Электронная система регистрации и учета автоматически ведет статистику. Так, общее число зарегистрированных лоббистов на федеральном уровне Канады по состоянию на 2014 год — 5178. Из них консультантов — 780, сотрудников коммерческих организаций — 1762, иных организаций — 2635. По предмету деятельности больше всего лоббистов сосредоточили усилия в промышленности — 1221, в области налогообложения — 945, а меньше всего в области пенсионного обеспечения — 87, муниципальной политики — 65, религии — 8.
Евросоюз
Лоббизм в Европейском Союзе стал достигать тех же размеров что и в США, однако способы осуществления лоббистской деятельности в Европе и США сильно разнятся. Лоббизм США носит довольно агрессивный характер и рассчитан на скорейший результат, в то время как европейский лоббизм носит более долгосрочный и менее агрессивный характер.
На уровне ЕС успешное лоббирование проводится не благодаря политическому патронажу или финансированию избирательных кампаний, как, например, в США, а благодаря информационно-экспертному влиянию.
Другим интересным отличием лоббизма в ЕС является и то, что называется встроенным лоббизмом. Так, европейские парламентарии могут быть сотрудниками и владельцами бизнеса по совместительству с работой в представительном органе, а соответственно, могут сами лоббировать интересы организаций/отрасли в которых они работают. Самостоятельные лоббисты им не нужны.
В Японии нет специального лоббистского законодательства, но детально урегулированы право граждан на подачу петиций и порядок их рассмотрения. В Японии на 2016 год действует такой порядок: граждане имеют право по Конституции подавать в парламент любые петиции (кроме связанных с судебным иском), поэтому ежегодно в Палату представителей поступает 4 — 5 тыс. прошений. Петиция подаётся через депутата, который её передаёт в комиссию, которая отправляет её на заседание палаты парламента, а та решает посылать ли её в Правительство или самой рассмотреть петицию.
В Японии хорошо представлены специальные лоббистские организации. В 1946 году в Японии была создана Кэйданрэн (Федерация экономических организаций), которая эффективно представляла коллективные интересы крупного бизнеса в правительстве и в политических партиях. Японские министерства представляли в Кэйданрэн проекты законов о предпринимательстве для экспертизы и одобрения. Также в Японии действовали иные крупные ассоциации: Торгово-промышленная палата (выражала интересы малого и среднего бизнеса), Кэйдзай доюкай (клуб бизнесменов из крупных компаний) и Никкэйрэн (отношения между работодателями и служащими).
Еще одним интересным отличием японского лоббизма являются «депутатские кланы» — неформальные структуры, которые занимались согласованием интересов между предпринимателями и взаимодействием с чиновниками.
О лоббизме на примере России
Дальше я буду рассказывать о лоббизме уже на примере России, так как наше государство я изучил более подробно, в том числе на собственном опыте. У меня есть примеры лоббизма, которые происходили либо непосредственно на моих глазах, либо при моем непосредственном участии.
Настоящий традиционный лоббизм в России мертв. Ну или почти мертв. Этот тезис я буду доказывать на протяжении всего следующего монолога.
В России нет и, в этой политической реальности не будет, закона о лоббизме. В настоящий момент такое законодательство никому не нужно, так как отсутствует нормальный рынок этих услуг. И предложения не будет, пока не появится спрос.
Лоббист не нужен условному олигарху, который катает условного первого заместителя председателя правительства на яхте с представительницами известной профессии. Лоббист не нужен крупному строительному девелоперу, который купает в собственном бассейне условного директора Службы внешней разведки. И уж точно лоббист не нужен условному бывшему тренеру по дзюдо, который имеет прямой доступ в резиденцию Ново-Огарево.
Стоит сказать, что попытки принятия закона о лоббизме были и продолжаются как на федеральном, так и на региональном уровнях. Так, в 90-е в Иркутской области существовал закон «О нормативных правовых актах Иркутской области», в котором лоббистская деятельность упоминалась. Существует ли этот закон в том же виде в настоящий момент, сказать затрудняюсь.
На федеральном уровне законы о лоббизме вносились как минимум два раза и оба раза не прошли дальше первого чтения:
1) Законопроект №97801795-2 О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти, внесенный депутатами Государственной Думы В.И.Зоркальцевым, Г.Н.Махачевым, А.В.Чуевым в 1997г. снят с рассмотрения в 2004 г. в связи с отзывом этими же депутатами своего детища.
2) Законопроект №396138-3 О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти, внесенный депутатами Государственной Думы Б.Б.Надеждиным, И.М.Хакамадой, Б.Е.Немцовым в 2003 году снят с рассмотрения в 2005 году в связи с отсутствием финансового обоснования и заключения правительства.
При том, что тема лоббизма сложна и требует регулирования просто потому, что тяготеет к коррупции, сейчас закон о лоббизме будет только мешать функционированию сложившейся системы.
А все потому, что лоббизм здорового человека в России проиграл лоббизму курильщика.
И в этой части можно рассмотреть инструменты лоббизма.
Условный лоббизм курильщика содержит в себе отрицательные по своему действию инструменты – подкуп должностного лица (и это не только деньги в наличном эквиваленте, но и оплата счетов, оказание разного рода услуг – в ресторане покушать, «лухари» отпуск за границей справить и пр.), шантаж (известный кейс с генпрокурором Скуратовым в 1999г.).
У лоббизма курильщика есть даже свой аналог лоббиста, прекрасное русское слово-синоним – «решала». Так вот, решала, это не лоббист. Если к вам приходит человечек и предлагает метнуться кабанчиком и обкашлять ваш вопросик за маленький чемоданчик «деняк» – гоните его, насмехайтесь над ним. Ведь это, во-первых, не специалист, а во-вторых, с большой вероятностью мошенник.
Известна прекрасная схема. Берет такой человечек деньги и просто ждет. Если вопрос клиента решается положительно, все лавры присваивает себе, если отрицательно – возвращает деньги. Как говориться, пацан сказал – пацан сделал, пацан не сделал – пацан не смог сделать. И такой человек всегда в выигрыше или, по крайней мере, ничего не теряет.
И методы отрицательного лоббизма это первое, что приходит на ум, когда мы говорим о лоббизме. Но от этого стоит отказаться в пользу лоббизма положительного или лоббизма здорового человека. Здесь настоящее раздолье в лоббистских методах, которые, конечно, зависят во многом от сферы лоббистской деятельности.
1. Социальные методы – петиции, обращения в органы власти, публичные акции и флешмобы. Это самые доступные методы для граждан и малого бизнеса. Но в России практически не работающие.
Если мы говорим о массовых акциях и протестах, то это фактически тупиковая ветка ваших действий. Все потому, что российская власть, по словам очевидцев, считает, что идти на поводу у протеста – значит проявлять слабость. А слабыми быть нельзя, ибо сами они уважают только силу.
Изобретение последних десятилетий – электронные петиции работают, но слабовато. Существует прекрасный ресурс «Российская общественная инициатива» (создан Указом Президента РФ от 04.03.2013 N 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»). На 2017 год количество поданных петиций перевалило за 9,5 тыс. За все существования сервиса около 20 петиций набрали нужное количество голосов для рассмотрения органами власти, но рассмотрено было только несколько – петиция о запрете чиновникам покупать автомобили стоимостью более 1,5 млн. руб. (это инициатива Алексея Навального и Фонда, которого нельзя называть, петиция о зеленом щите вокруг Москвы и инициатива «Мой дом – моя крепость» (последняя хоть и была одобрена, но закон до сих пор не принят).
В сторону Чендж.орг можно даже не смотреть, этот ресурс, конечно, поизвестнее, но никаких гарантий рассмотрения в отличии от РОИ не будет.
Непосредственно обращения в органы власти могут сработать, если вы сами ножками будете ходить на приемы и писать письма.
2. Информационные методы. Это как раз о том, как СМИ влияют на законотворчество. И ответ тут один – практически не влияют. Опять же из-за особенностей нашей политической сферы складывается следующая ситуация. Средства массовой информации можно поделить на провластных — встроенных в машину государственной пропаганды и оппозиционных. Первые никогда лоббизмом заниматься не будут, а будут отрабатывать повестку, которая спустилась сверху. Они занимаются лоббизмом наоборот – всячески оправдывать то, что понапринимала действующая элита.
Помните пенсионную реформу? Я помню. Помню, как в кадр главных телеканалов страны заходили активные старушки всех возрастов с лозунгами – не хочу на пенсию, хочу работать. Или был пример местный. Пару лет назад разразился скандал о хищении в сфере грантов. Под каток попал председатель ассоциации малого и среднего бизнеса Хайдар Халиуллин. Пока шло следствие мелкие сетевые СМИ непрерывно писали гаденькие статьи об этой структуре и о самом Халиуллине. Я был представителем в деле о защите деловой репутации, иск мы подавали к изданию Казанферст. И, да, благополучно проиграли. Таких примеров масса, что федерального масштаба, что регионального.
Независимые СМИ никто слушать не будет. Опять же по мотивам не показаться слабыми. Да и масштаб у них обычно небольшой по сравнению со СМИ, бенефициаром которого является большой брат.
Хотя есть два прекрасных лоббистских кейса последнего года-двух с положительным решением. Первый – Новая газета и обеспечение больных спинально-мышечной атрофией неподъемными по цене лекарствами и за счет государства. Второй – Эхо Москвы и продвижение электронного голосования на выборах. Но стоит оговориться, что успех связан не только с тем, что непрерывно делались публикации лоббистского характера, а главные редакторы этих СМИ, опять же, сами, ножками ходили, писали, встречались. А материалы в СМИ играли, наверное, второстепенную роль и были только подспорьем.
3. Экспертные методы. Круглые столы, конференции, слушания, экспертиза, заключения. Это уже набор методов, которыми пользуется бизнес. Условный депутат или госслужащий нуждается в этом примерно также, как муха в отходах жизнедеятельности. Депутату просто необходимо для своей карьеры вносить законопроекты. Но у него может их не быть по разным причинам и экспертное сообщество, лоббируя интересы бизнеса, с радостью поможет.
Или назревают отраслевые проблемы, которые требуют реформ. Профильное министерство просто оближет близкое к нему экспертное сообщество за разработанную федеральную или региональную программу или общественную антикоррупционную экспертизу своего законопроекта или подзаконного акта.
Для целей такого экспертного лоббизма часто создаются экспертные сообщества и общественные советы при органах власти, общественные палаты, сам бизнес может объединяться и создавать общественные объединения и ассоциации представителей бизнеса, в том числе отраслевые, профсоюзы. И когда мы говорили о квалификации лоббиста, она важна именно здесь. Лоббист должен быть экспертом в той отрасли, интересы которой он лоббирует.
Тоже пример из практики. В далеком 2014 году я был экспертом на круглом столе «Участие малого бизнеса в госзакупках», организуемом все той же Ассоциацией малого и среднего бизнеса РТ. Мной было сделано предложение о создании реестра малого бизнеса, оно было включено в итоговый документ с рекомендациями, который был направлен субъектам законодательной инициативы. Удивлению моему не было предела, когда в 2016 году такой реестр появился. Понятно, что такие предложения, скорее всего, звучали из каждого экспертного утюга, так как такое решение напрашивалось давно, и мое предложение было одним из многих. Но его реализация меня порадовала.
4. Метод личных контактов. Вот это традиционный лоббистский метод. Он почти на грани фола, так как вы лично должны знать основных должностных лиц, принимающих решения в вашей отрасли. А значит, скорее всего, вы как лоббист будете поить этих лиц в бане в присутствии жриц любви, что почти подкуп.
Но метод очень эффективный, хоть и недоступный обычному человеку.
Лоббизм и его структура в России
Лоббизм как явление, как деятельность, как людей можно разбивать по разному – по отраслям, по уровням, по ветвям власти.
Легче всего, конечно, лоббизм структурировать по уровням – муниципальный лоббизм, региональный лоббизм, федеральный лоббизм.
И чтобы понять, к компетенции какого уровня власти относится решаемая через лоббизм проблема, необходимо обратиться к законодательству. Разграничение предметов ведения или полномочий между субъектами федерации и федеральной властью указаны в ст.71-73 Конституции РФ. На муниципальном уровне находятся вопросы местного значения, указанные в главе 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Интереснее, конечно, изучать структуру по ветвям власти, так как здесь проблемы отечественного лоббизма и вылезают.
1. Лоббизм в законодательной власти. Самый традиционный из традиционных лоббизм. Здесь лоббисты по идее должны встречаться с депутатами и продавливать принятие необходимых законопроектов. В теории. На практике, законодательная ветвь власти это такой младший сын-дурачок, у которого одна функция – развлекать представителями своей флоры народ. Федеральное собрание в настоящее время полностью потеряло свою субъектность и самостоятельность. Ни один закон самостоятельно они принять не смогли бы даже если бы захотели. Соответственно, лоббизм в этой части госаппарата носит технический характер.
Вот скажите мне, куда бы вы обратились, если бы захотели протолкнуть в Госдуму закон на рассмотрение? Правильный ответ будет один – в правовое управление администрации президента. Без их визы, ни один закон дальше пыльной каморки у проходной здания на Охотном ряду не пройдет. А вот с одобрения администрации он не простой пройдет – он будет принят, одобрен, подписан и официально опубликован.
Вот когда я говорил, что лоббизм в России мертв, я говорил в первую очередь о лоббизме законопроектном, лоббизме в парламенте.
Есть еще одна проблема, тоже связанная с потерей субъектности Госдумой. Большинство принимаемых законов носят отсылочный характер, то есть реальных регулирующих норм не содержат. Яркий пример – недавно принятый закон о просветительской деятельности. А ведь там всего пара абзацев – первый о том, что такое просветительская деятельность, второй о том, что весь порядок согласования такой деятельности будет определять правительство. Так для чего нужны лоббисты в парламенте? Может сразу идти в правительство?
2. А вот в правительстве и министерствах вся жаришка и происходит. Ведь именно там, в коридорах дома правительства, решаются базовые экономические вопросы. Поэтому бизнес стремиться наладить контакты именно со структурами исполнительной власти. Соответственно, при исполнительной власти сосредоточены все сливки лоббизма – экспертное сообщество, отраслевые ассоциации и профессиональные объединения.
И если лоббизм в исполнительной власти вобрал в себя весь свет, то две следующие лоббистские сферы это сферы темной стороны силы. Именно там нашли свое место «человечки, которые решают вопросики».
3. Правоохранительный и судебный лоббизм. Тут просто. Это адвокаты-решалы, которые смогут отмазать вас, если вы вдруг намеренно или не очень попали под каток. Обычно это бывшие судьи, следователи и прокуроры, которые поименно знают всех нужных людей в городе, которым, если занести чемодан деняк, можно избежать правосудия, а это все те же, но уже действующие судьи, следователи и прокуроры. Светлую сторону силы в данном случае представляют обычные адвокаты-профессионалы (или просто юристы, если процесс не уголовный), которые пытаются защитить ваши интересы в соответствии с законом.
4. Еще выделяют сферу не связанную с разделением властей напрямую, но важную для упоминания — тендерная сфера. Хотя сюда можно отнести и сферы имущественных торгов, грантов и субсидий. То есть там, где выдаются деньги. Здесь тоже все непросто. Тоже в основном «решалы», которые могут говорить, что знают Игоря Ивановича, а поэтому вы выиграете все закупки Роснефти.
Сейчас, как человек, который профессионально занимается госзакупками, я вам расскажу, как в этой сфере отличить мошенника от эксперта. Первый будет гарантировать быстрый результат за чемодан деняк, а эксперт вам грустно улыбнется и скажет, что его функция в основном техническая, единственное, что он сможет сделать – правильно оформить и подать документы, отследить по необходимости результаты, проконсультировать вас, если вам будет что-то непонятно, дать вам рекомендации по предлагаемым вами условиям по закупке и инициировать спор, если заказчик надумает жульничать. И главный ужас клиента, который это слушает – тоже за деньги и без всякой гарантии результата. Больше половины разворачиваются и идут к решалам.
Итоги
Пара слов в заключение. Лоббизм тема сложная. Для глубокого изучения я вам оставлю источники.
Еще сложнее – та ситуация, в которой находимся мы – граждане и бизнес, у которых практически нет рычагов влияния на власть в данный момент. Но я верю, что все изменится. Когда-нибудь. И это будет уже совсем другая история о лоббизме в России.