судебная практика по установлению санитарно защитной зоны
Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.12.2017 N 11-АПГ17-24
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 21 декабря 2017 г. N 11-АПГ17-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Зотовой Елены Владимировны о признании не действующими в части Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденного решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 12 декабря 2012 г. N 59, и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденных решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2013 г. N 76,
по апелляционному представлению прокурора Республики Татарстан и апелляционной жалобе Зотовой Елены Владимировны на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Зотовой Е.В. и ее представителя Асатуллина И.Р., поддержавших доводы апелляционной жалобы; возражения Главы Орловского сельского поселения Фетилиной В.И. и представителей Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Кузнецова М.С., Хисматова Д.Н., Потаповой Н.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., поддержавшего апелляционное представление и полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Прокурор Республики Татарстан в апелляционном представлении и Зотова Е.В. в апелляционной жалобе просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.
Зотова Е.В. в апелляционной жалобе приводит доводы, аналогичные изложенным в апелляционном представлении. Полагает, что Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий. СН 245-71, утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 5 ноября 1971 г. N 179, на которые суд сослался в решении, не подлежат применению в рамках рассматриваемого спора, поскольку они распространяются на объекты, созданные в период их действия.
Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, Исполнительный комитет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан и Совет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан представили возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и возражений на него, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Заявленные в заседании суда апелляционной инстанции доводы представителя административного истца о нарушении порядка опубликования подлежат отклонению.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.
Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
В данном случае судом установлено, что Правила землепользования и застройки опубликованы на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, там же размещена ссылка на портал Федеральной информационной системы территориального планирования (http://fgis.economy.gov.ru/fgis) и алгоритм доступа к Генеральному плану.
Указанный способ публикации позволяет обеспечить населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают оспариваемые нормативные правовые акты, возможность ознакомиться с их содержанием, и исключает возможность для выводов о нарушении порядка опубликования.
Прилегающий к указанному земельный участок с кадастровым номером находится в собственности Орловского сельского поселения, передан в постоянное (бессрочное) пользование Исполнительному комитету Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района.
На карте границ зон с особыми условиями использования территории поселения Генерального плана и карте границ зон с особыми условиями использования территорий Правил землепользования и застройки отображена санитарно-защитная зона вокруг указанного земельного участка, которая, согласно содержанию оспариваемых нормативных актов, принята размером 200 м.
Статьей 37 ПЗЗ предусмотрено действие на территории Орловского сельского поселения ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства по экологическим и санитарно-гигиеническим условиям, в том числе санитарно-защитные зоны канализационных сооружений, размеры которых принимаются в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».
Ограничения деятельности в санитарно-защитных зонах канализационных сооружений соответствуют ограничениям, установленным для санитарно-защитных зон промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов (пункт 5 статьи 37 ПЗЗ).
Суд первой инстанции, установив, что земельный участок с кадастровым номером расположен в границах отображенной в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны канализационных очистных сооружений, пришел к выводу, что Генеральный план, Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.
Судебная коллегия полагает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
В соответствии со сводом правил «СНиП 2.04.03-85 «Канализация. Наружные сети и сооружения», утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/11, иловые площадки являются объектами водоотведения (канализации).
Разделом 7 СанПиН иловые площадки очистных сооружений производительностью от 200 до 5000 м3/сутки отнесены к IV классу опасности и для них определен размер санитарно-защитной зоны 200 м (пункт 7.1.13).
Проект санитарно-защитной зоны иловой площадки (отстойника), являющейся частью канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, необходим в соответствии с пунктами 2.6 и 2.10 СанПиН, согласно которым санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон устанавливаются и изменяются на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании: действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный (пункт 4.3 СанПиН).
Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, соответствующее решение об установлении санитарно-защитной зоны в отношении спорного объекта не принималось. Проект санитарно-защитной зоны в материалы дела не представлен.
При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.
С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
При этом выводы суда о том, что СанПиН 2.2.1./2.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» не применяются к объектам, введенным в действие до издания этих санитарных правил, являются ошибочными.
В силу пунктов 1.2, 1.5 СанПиН их требования распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном истолковании норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Определяя момент, с которого ПЗЗ и Генеральный план должны быть признаны недействующими в оспариваемой части, Судебная коллегия полагает, что поскольку до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, они подлежат признанию недействующими со дня вступления в силу настоящего определения.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г. отменить, принять по делу новое решение.
Административное исковое заявление Зотовой Елены Владимировны удовлетворить.
Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения Генеральный план Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденный решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 12 декабря 2012 г. N 59, и Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденные решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2013 г. N 76, в той мере, в какой они устанавливают размеры и границы санитарно-защитной зоны для объектов на земельном участке с кадастровым номером в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.
ВС разбирался со строительством дома рядом с нефтескважиной
Верховный Суд опубликовал кассационное определение № 71-КАД21-6-КЗ от 8 сентября по спору владелицы земельного участка с местной администрацией из-за возведения дома в границах санитарно-защитной зоны нефтескважины.
Обстоятельства дела
29 июня 2012 г. администрация Гурьевского муниципального района предоставила за плату в собственность Франсуазе Молодцовой земельный участок для целей индивидуального жилищного строительства. 26 апреля 2012 г. по заявлению администрации Управление архитектуры и градостроительства выдало градостроительный план земельного участка, ограничивающий место допустимого размещения объекта только минимальными отступами от красной линии. Через день владелице участка было выдано разрешение на строительство сроком на 10 лет.
В дальнейшем Франсуаза Молодцова возвела на участке жилой дом, соответствующий установленным параметрам, и в октябре 2019 г. подала в администрацию Гурьевского городского округа уведомление об окончании строительства объекта. 22 октября администрация направила женщине уведомление о несоответствии построенного жилого дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности, поскольку в соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок полностью расположен в границах СЗЗ нефтяной скважины, принадлежащей ООО «ЛУКОЙЛ-КМН». В уведомлении указывалось, что согласно п. 5.1 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74, в СЗЗ не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома.
В декабре 2019 г. Франсуаза Молодцова обратилась в суд с исковым заявлением к администрации об оспаривании уведомления. В частности, она указала, что нефтяная скважина, на расстоянии 114,4 м от устья которой находится земельный участок, была ликвидирована в 1997 г., а сведения о наличии санитарно-защитной зоны в ЕГРН отсутствуют.
Суды разошлись в оценках обстоятельств дела
Решением Гурьевского районного суда Калининградской области от 20 мая 2020 г. исковые требования были удовлетворены и на администрацию была возложена обязанность в установленный законом срок повторно рассмотреть уведомление об окончании строительства. Суд исходил из того, что решение об установлении СЗЗ для нефтяных скважин «ЛУКОЙЛ-КМН» Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Калининградской области не выдавалось, соответствующие материалы в орган, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, не направлялись, в связи с чем СЗЗ для данных скважин не считается установленной.
Суд подчеркнул, что, по сведениям ЕГРН, в отношении участка ограничений относительно его расположения в СЗЗ нефтяной скважины не имеется. «Указанный земельный участок находится в зоне жилой застройки, смежные с ним участки застроены индивидуальными жилыми домами, строительство жилого дома осуществлялось Франсуазой Молодцовой на основании соответствующего разрешения», – разъяснила первая инстанция.
Однако апелляция отменила решение первой инстанции и приняла новое, которым исковые требования были оставлены без удовлетворения. Суд апелляционной инстанции, руководствуясь подп. 3 ч. 8, ч. 10 ст. 26 Закона № 342-ФЗ от о внесении изменений в ГрК РФ, указал, что, несмотря на то что соответствующее решение об установлении СЗЗ нефтяных скважин Главным государственным санитарным врачом субъекта РФ или его заместителем не принималось, а сведения о них в ЕГРН не внесены, данные зоны с особыми условиями использования территорий являются установленными, в связи с чем размещение жилых зданий на земельных участках в границах таких зон запрещается. С данными выводами согласился кассационный суд.
ВС поддержал выводы первой инстанции
В кассационной жалобе в Верховный Суд Франсуаза Молодцова указывала на допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций существенные нарушения норм материального права и просила отменить принятые ими судебные акты, оставить в силе решение суда первой инстанции.
Судебная коллегия по административным делам ВС отметила, что приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101, устанавливающий минимальное расстояние от устьев ликвидированных скважин до жилых зданий, и Правила землепользования и застройки начали действовать уже после того, как были выданы градостроительный план земельного участка с кадастровым номером и разрешение на строительство на нем жилого дома.
Суд подтвердил, что согласно п. 4 ч. 20 ст. 55 ГрК РФ уведомление о несоответствии построенных или реконструированных объектов жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности направляется в том числе в случае, если размещение такого объекта не допускается в соответствии с установленными ограничениями, на дату поступления уведомления об окончании строительства.
«Исключение составляют случаи, если ограничения предусмотрены решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, к строительству, реконструкции объекта капитального строительства принятым в отношении планируемого строительства, и такой объект капитального строительства не введен в эксплуатацию», – отмечено в определении.
Верховный Суд заметил, что в данном случае нефтяная скважина введена в эксплуатацию в 1974 г. и была ликвидирована 24 ноября 1997 г., при этом указав, что лицензия на пользование недрами в границах нефтяного месторождения выдана «ЛУКОЙЛ-КМН» на срок до 1 декабря 2037 г.
ВС не согласился с выводами апелляционной и кассационной инстанций о том, что СЗЗ принадлежащих «ЛУКОЙЛ-КМН» скважин считаются установленными. По мнению Судебной коллегии ВС, нижестоящие суды не приняли во внимание ч. 33 ст. 26 Закона № 342-ФЗ, согласно которой в границах зон с особыми условиями допускается использование земельного участка для целей строительства и реконструкции объектов индивидуального строительства на основании разрешения, выданного до 1 января 2022 г.
Верховный Суд подчеркнул, что принадлежащий истцу на праве собственности земельный участок с разрешенным использованием для индивидуальной жилой застройки предоставлен на законном основании, расположен на землях населенного пункта. Суд заметил, что каких-либо сведений об ограничениях в отношении указанного земельного участка на момент его предоставления и регистрации права собственности не имелось. Он также указал, что границы СЗЗ нефтяных скважин «ЛУКОЙЛ-КМН» отображены в Правилах землепользования и застройки, утвержденных решением органа местного самоуправления от 29 апреля 2013 г., то есть через год после выдачи разрешения на строительство, а выданный 26 апреля 2012 г. градостроительный план земельного участка сведений о наличии ограничений в использовании для целей индивидуального жилищного строительства не содержит.
При этом Суд указал, что если после утверждения в установленном порядке СЗЗ земельный участок будет находиться в границах зоны с особыми условиями использования территории, то объект капитального строения, расположенный в такой зоне, подлежит сносу в порядке ст. 107 ЗК РФ.
Таким образом, определения апелляционной и кассационной инстанций были отменены, а решение первой инстанции – оставлено в силе.
Позиция экспертов «АГ»
Адвокат КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анастасия Иванова считает, что ВС фактически утвердил уже сложившуюся, по крайней мере в Москве, практику, согласно которой Мосгосстройнадзор выдает владельцам земельных участков уведомления о соответствии планируемого к строительству жилого дома на земельных участках, расположенных в границах СЗЗ. «Иными словами, государственные органы, а теперь и ВС РФ, учитывая переходные законодательные положения установления и регистрации в ЕГРН санитарно-защитных зон, позволяют собственникам земельных участков, расположенных (согласно данным градостроительного зонирования) в границах СЗЗ, осуществлять строительство или реконструкцию жилых домов до 1 января 2022 г.», – уточнила Анастасия Иванова.
По мнению эксперта, такие оговорки по срокам делаются для того, чтобы впоследствии не исключить возможность владельцам особо опасных объектов, относительно которых устанавливаются СЗЗ, заявлять требования о сносе строений, расположенных на земельных участках в границах таких зон, в случае если будет установлено, что в соответствии с ограничениями использования земельных участков размещение объектов недвижимого имущества запрещается.
Анастасия Иванова подчеркнула, что позиция ВС РФ, с одной стороны, направлена на защиту прав собственника земельного участка и дает возможность использовать его в соответствии с его целевым назначением, несмотря на наличие СЗЗ. С другой стороны, она существенным образом ограничивает права собственника земельного участка, поскольку разъясняет, что в случае включения участка в границы надлежаще утвержденной и зарегистрированной СЗЗ – возведенный на нем объект подлежит сносу. «Вероятно, такая позиция ВС РФ в будущем приведет к многочисленным искам не только о сносе возведенных объектов недвижимости, но и к искам собственников земельных участков о возмещении убытков на основании ст. 57 ЗК РФ и Постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 (встречным искам по делам о сносе)», – предположила Анастасия Иванова.
Младший юрист Land Law Firm Алена Дурнева отметила, что строительство индивидуального жилого дома часто связано с проблемами предоставления земельного участка для данных целей. Конституционный Суд, добавила она, неоднократно указывал, что при рассмотрении конкретных дел суды обязаны исследовать по существу фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения норм права (постановления от 6 июня 1995 г. № 7-П, от 22 ноября 2000 г. № 14-П, от 12 июля 2007 г. № 10-П и др.).
По мнению Алены Дурневой, Верховный Суд нашел возможность защиты прав добросовестного собственника земли. «Несмотря на формальное наличие санитарно-защитной зоны, судебная коллегия учла все обстоятельства: факт выдачи разрешения на строительство раньше, чем установление зоны, ликвидацию нефтяной скважины, отсутствие сведений о защитной зоне в ЕГРН», – поделилась эксперт.
Алена Дурнева указала, что, исходя из целей установления защитных зон и при учете всех обстоятельств, в данной ситуации само по себе наличие зоны нефтяной скважины не может быть достаточным основанием для сноса жилого дома. При этом эксперт напомнила, что собственнику необходимо учитывать, что земельный участок находится в границах горного отвода нефтяного месторождения. «Если СЗЗ будет установлена по решению органа исполнительной власти субъекта РФ, дом подлежит сносу в течение трех лет с возмещением убытков», – пояснила она.