судебная практика по нецелевому использованию бюджетных средств
Определение Верховного Суда РФ от 13.04.2020 N 306-ЭС20-3288 по делу N А72-15416/2018
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 13 апреля 2020 г. N 306-ЭС20-3288
решением Арбитражного суда Ульяновской области от 15.07.2019, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.10.2019 и постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 09.12.2019, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, УФК по Ульяновской области просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на ошибочную правовую квалификацию обстоятельств дела. Казначейство считает, что работы, выполненные по государственным контрактам от 05.12.2014 NN 533, 534 и оплаченные за счет средств межбюджетного трансферта, неправомерно расценены судами как работы по ремонту автомобильных дорог. Судами не учтены различные технологические решения, которые используются для восстановления дорожного полотна в ходе работ по содержанию дорог и по ремонту дорог. Суды не приняли доказательства, представленные казначейством, подтверждающие нецелевое использование бюджетных средств, не учли иные правоприменительные акты, вынесенные по итогам проверки.
Согласно пункту 1 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам изучения кассационной жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации выносит определение об отказе в передаче кассационной жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, если изложенные в кассационных жалобе, представлении доводы не подтверждают существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационной порядке и (или) для решения вопроса о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, а также если указанные доводы не находят подтверждения в материалах дела.
При изучении доводов кассационной жалобы и принятых по делу судебных актов оснований для их пересмотра не установлено.
По итогам проверки казначейство пришло к выводу о нецелевом использовании средств федерального бюджета, выразившемся в их расходовании на цели, не предусмотренные соглашением от 23.05.2016 N ФДА 48/56-с о предоставлении межбюджетных трансфертов, заключенным между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ульяновской области: ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» произведена оплата работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, местного значения, в то время как цели выделения межбюджетных трансфертов предусматривали их расходование на приведение дорог в нормативное состояние, строительство дорог. Нарушение в денежном выражении определено в размере 75 873 461 рублей 70 копеек.
Выявленное нарушение отражено казначейством в вынесенном в адрес департамента представлении от 19.07.2018 N 68-11-72/19-4319.
Не согласившись выводами казначейства относительно нецелевого использования средств федерального бюджета в размере 75 067 504 рублей 22 копеек, департамент обратился в арбитражный суд с требованиями по настоящему делу.
Формулировка указанного пункта соответствует пункту 2 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.04.2016 N 329, по смыслу которого целью предоставления межбюджетного трансферта является достижение целевых показателей результативности его использования.
Суды установили, что ОГКУ «Департамент автомобильных дорог Ульяновской области» заключило государственные контракты от 05.12.2014 N 533 с ООО «Ульяновсктрансстрой» и от 05.12.2014 N 534 с ООО «Технокомплект-Ульяновск» на выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог. В рамках государственных контрактов в 2016 году были выполнены и оплачены за счет средств субсидии, предоставленной Ульяновской области по соглашению от 23.05.2016 N ФДА 48/56-с, работы по восстановлению верхних слоев асфальтобетонных покрытий на отдельных участках протяженностью свыше 100 м на сумму 75 067 504 рублей 22 копеек.
Исходя из Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 N 402, суды признали, что спорные работы по своему существу не относятся к работам по содержанию дорог, а классифицируются в качестве работ по ремонту дорог по дорожным одеждам и, следовательно, соответствуют целям использования межбюджетного трансферта.
Непосредственным получателем средств межбюджетного трансферта являлось министерство, которое впоследствии довело соответствующие ассигнования департаменту. Межбюджетные трансферты доведены до департамента по КБК 233 0409 92103 54200 244 по коду цели 793 и израсходованы им по тому же коду. Денежные средства направлены на оплату фактически выполненных работ по восстановлению покрытия автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения.
Из судебных актов не усматривается, что департамент, с учетом переданных ему функций, являлось лицом, ответственным за соблюдения целей предоставления межбюджетного трансферта, отраженных в соглашении от 23.05.2016 N ФДА 48/56-с.
Доводы кассационной жалобы подразумевают несогласие УФК по Ульяновской области с выводами судов относительно обстоятельств дела, направлены на переоценку доказательств и установление новых обстоятельств по делу, что не входит в полномочия кассационной инстанции Верховного Суда Российской Федерации.
Сведений о существенном нарушении судами норм материального и процессуального права, которое в силу статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могло бы явиться основанием для пересмотра судебных актов, доводы кассационной жалобы не содержат.
Руководствуясь статьями 291.6, 291.8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
отказать Управлению Федерального казначейства по Ульяновской области в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Нецелевое использование средств учреждением: обзор арбитражной практики на начало 2020 года
Автор: Гусев А., к.п.н., эксперт журнала
В каждом номере нашего журнала мы стараемся предложить вам обзор наиболее интересных судебных решений по спорам, связанным с квалификацией нарушений в качестве нецелевого использования бюджетных средств. Не станет исключением и этот номер. Хотелось бы напомнить, что под нецелевым использованием бюджетных средств понимаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.
Капитальный ремонт или реконструкция?
Суть спора. УФК по Оренбургской области проведена проверка ФКУ ИК-1 УФСИН по Оренбургской области (далее – учреждение), в ходе которой контрольный орган пришел к выводу о нецелевом использовании бюджетных средств, выделенных на проведение капитального ремонта. По мнению проверяющих, проведенные работы по своему составу, содержанию, влиянию на технические характеристики здания соответствуют не капитальному ремонту, а реконструкции. Оплату выполненных работ следовало производить по КВР 414, а не КВР 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта государственного (муниципального) имущества».
При этом подтверждением вывода ревизоров послужил факт увеличения учреждением балансовой стоимости здания на сумму произведенных в ходе капитального ремонта работ. Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 № А47-15311/2018).
Позиция суда. При принятии решения арбитры исходили из следующего. В соответствии с п. 3.8 Методики определения стоимости строительной продукции на территории РФ (МДС 81‑35.2004), утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 05.03.04 № 15/1, к капитальному ремонту зданий и сооружений относятся работы по восстановлению или замене отдельных частей зданий (сооружений) или целых конструкций, деталей и инженерно-технического оборудования в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели.
Предупредительный (текущий) ремонт заключается в систематически и своевременно проводимых работах по предупреждению износа конструкций, отделки, инженерного оборудования, а также работах по устранению мелких повреждений и неисправностей.
Согласно п. 3.4 МДС 81‑35.2004 при реконструкции (переустройстве) существующих цехов предприятия и объектов основного, подсобного и обслуживающего назначения, как правило, без расширения имеющихся зданий и сооружений основного назначения, связанного с совершенствованием производства и повышением его технико-экономического уровня и осуществляемого по комплексному проекту на модернизацию предприятия в целях увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции, в основном без увеличения численности работающих при одновременном улучшении условий их труда
и охраны окружающей среды могут осуществляться следующие мероприятия:
расширение отдельных зданий и сооружений основного, подсобного и обслуживающего назначения в случаях, когда новое высокопроизводительное и более совершенное по техническим показателям оборудование не может быть размещено в существующих зданиях;
строительство новых и расширение существующих цехов и объектов подсобного и обслуживающего назначения;
строительство на территории действующего предприятия новых зданий и сооружений того же назначения взамен ликвидируемых, дальнейшая эксплуатация которых по техническим и экономическим условиям признана нецелесообразной.
В результате любого ремонта не изменяются назначение объекта основных средств, его технико-экономические показатели, технологическое или служебное назначение, не улучшается качество продукции, не увеличиваются производственные площади.
Целью же реконструкции являются улучшение первоначально принятых нормативных показателей функционирования объекта основных средств, увеличение мощности, срока полезного использования.
В ходе судебного заседания установлено, что учредителем в связи с утверждением программы капитального ремонта была запрошена информация об объектах, требующих ремонта, с указанием состава и объема работ, где особое внимание было уделено ремонту кровель зданий. Учреждением были направлены бюджетные ассигнования по виду расходов 243 на капитальный ремонт кровли здания. Учредителем была сформирована программа по капитальному и текущему ремонту, определены целевая статья, вид расходов и направлены бюджетные ассигнования. При этом вид расхода по перечню работ определен решением ФСИН – главным распорядителем бюджетных средств.
Кроме того, в ходе судебного заседания было отмечено, что к числу правоприменительных функций Федерального казначейства относится предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета получателями средств федерального бюджета. К полномочиям Федерального казначейства по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, которые и закрепляют направления проведения операций санкционирования, законодатель относит контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств, контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета, контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному контракту сведениям о данном государственном контракте, содержащемся в реестре контрактов, заключенных заказчиками.
Так, в соответствии с п. 13 Порядка учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 30.12.2015 № 221н (далее – Порядок, Приказ № 221н) (в редакции, действовавшей в проверяемом периоде), проверка сведений о бюджетном обязательстве проводится в том числе на соответствие предмета бюджетного обязательства, указанного в сведениях о бюджетном обязательстве, коду классификации расходов федерального бюджета, указанному по соответствующей строке данных сведений.
В случае отрицательного результата проверки сведений о бюджетном обязательстве на соответствие вышеназванного требования УФК на основании п. 8 Порядка направляет получателю средств федерального бюджета протокол в электронном виде с указанием в нем причины, по которой не осуществляется постановка на учет бюджетного обязательства.
Таким образом, на орган Федерального казначейства при постановке бюджетного обязательства на учет возложена обязанность проведения анализа правильности определения получателем средств федерального бюджета предмета государственного контракта исходя из видов работ, предусмотренных технической документацией.
В частности, перед тем как поставить на учет бюджетное обязательство, сведения о бюджетном обязательстве проверяются на соответствие документам-основаниям, подлежащим представлению получателями средств федерального бюджета для постановки на учет бюджетного обязательства, а также на соответствие предмета бюджетного обязательства коду КБК.
Данный контроль (на соответствие предмета бюджетного обязательства, указанного в сведениях о бюджетном обязательстве, коду классификации расходов федерального бюджета, отраженному по соответствующей строке обозначенных сведений) учреждением был успешно пройден.
С учетом вышеизложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что средства федерального бюджета, представленные главным распорядителем бюджетных средств с условием их расходования на оплату работ по виду расходов 243 «Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта, государственного имущества», фактически были использованы получателем бюджетных средств, то есть по предусмотренному бюджетной сметой целевому назначению – для оплаты работ по указанному в платежном поручении виду расходов (243).
Следовательно, бюджетные средства были использованы получателем бюджетных средств на цели, соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденной главным распорядителем бюджетной смете.
Можно ли выплачивать премии к памятным датам за счет экономии?
Суть спора. Контрольно-счетной палатой городского округа Зарайск Московской области проведена проверка законности использования бюджетных средств, выделенных в 2017 году и за текущий период 2018 года МБУ в рамках муниципальных программ, непрограммных расходов и средств от иной приносящей доход деятельности, с элементами аудита в сфере закупок. В ходе проверки установлено, что в контрольный период учреждением производились выплаты сотрудникам учреждения премий к памятным датам, премий стимулирующего характера в размере, превышающем 1,5 оклада. Также в 2018 году руководителю учреждения была выплачена премия без учета фактически отработанного времени из средств от предпринимательской или иной, приносящей доход деятельности. Данные действия были квалифицированы контрольным органом как нецелевое использование средств. Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2020 № А41-80709/2019).
Позиция суда. При принятии решения арбитры исходили из следующего. Согласно содержанию ч. 1 ст. 129 ТК РФ, раскрывающей понятие заработной платы (оплаты труда), можно выделить три составляющие заработной платы, различные по своему содержанию, целям и основаниям начисления, а именно вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы; компенсационные выплаты и стимулирующие выплаты.
В качестве стимулирующих выплат в ч. 1 ст. 129 ТК РФ указаны доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты, к которым относятся в том числе выплаты к памятным датам.
В отличие от компенсационных выплат, доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты не связаны с оплатой труда в каких‑либо особых условиях (например, за работу во вредных условиях) и не ограничены законодательно минимальным или максимальным размером. Поэтому определение условий, порядка выплаты стимулирующих начислений, а также их размера – прерогатива работодателя, то есть работодатель не ограничен в выборе способа и порядка дополнительного материального стимулирования работника, определении размера названных доплат и надбавок. Стимулирующие выплаты могут быть установлены работодателем как в твердой денежной сумме, так и в процентах от оклада (тарифной ставки), от выполненного объема работы.
Согласно Постановлению Главы городского округа Зарайск от 11.09.2017 № 1442/9 и положению о премировании работников учреждения его руководитель в пределах экономии средств фонда оплаты труда вправе осуществлять выплаты стимулирующего характера работникам учреждения.
Судом было установлено: в проверяемом периоде целевых субсидий на выплату премий и субсидий вне муниципального задания учреждение не получало, и это свидетельствует о том, что спорные премии выплачены сотрудникам учреждения в пределах экономии средств фонда оплаты труда. Арбитры отметили, что одной из множества локальных целей, финансируемых за счет субсидий учредителя, выделяемой учреждению в проверяемом периоде, является в том числе оплата труда сотрудников учреждения.
Постановлением Главы администрации городского округа Зарайск Московской области от 11.09.2017 № 1442/9 предусмотрено право работников муниципальных учреждений городского округа Зарайск Московской области сферы культуры на получение выплат стимулирующего характера не только в рамках планируемого бюджетного ассигнования, но и за счет экономии фонда оплаты труда; право на выплаты стимулирующего характера в пределах экономии фонда оплаты труда передано работодателю.
Таким образом, по мнению суда, расходы, произведенные учреждением на выплаты сотрудникам учреждения премий к памятным датам, премий стимулирующего характера, соответствуют действующему законодательному порядку, направлены на реализацию и достижение целей выполнения муниципального задания, вследствие чего правомерно признаны целевыми.
В отношении премии, выплачиваемой руководителю, суд отметил, что ее начисление осуществлялось на основании приказа председателя Комитета по культуре, физической культуре, спорту, работе с детьми и молодежью Администрации городского округа Зарайск Московской области от 17.02.2018 № 22‑л. При этом указания о том, что такая выплата производится с учетом фактически отработанного времени и не должна превышать 1,5 – кратного размера от должностного оклада, в указанном приказе не содержится, равно как и не содержится в других постановлениях главы городского округа Зарайск.
Таким образом, решение о выплате руководителю учреждения ежемесячной доплаты стимулирующего характера из средств, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности, принималось не руководителем учреждения, его распорядителем бюджетных средств – председателем комитета по культуре, физической культуре, спорту, работе с детьми и молодежью администрации городского округа Зарайск Московской области. Следовательно указанные выплаты не могут быть классифицированы как нецелевое использование средств.
Если восстановить кассовые расходы путем уточнения кода цели – все равно нецелевое?
Суть спора. УФК по Новгородской области провело проверку законности использования учреждением средств субсидии из федерального бюджета. По ее результатам Федеральное казначейство пришло к выводу о допущенном учреждением нецелевом расходовании бюджетных средств, выразившемся в направлении средств субсидии из федерального бюджета на оплату работ по реконструкции и развитию дорожной сети. Нарушение УФК связывало с тем, что субсидия за счет средств федерального бюджета была предоставлена учреждению на осуществление расходов, классифицируемых по коду 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики», в то время как по соглашению от 16.02.2017 на осуществление дорожной деятельности учреждению были предоставлены денежные средства по самостоятельной статье расходов – по коду 0409 «Дорожное хозяйство», источником которых являлся консолидированный бюджет Новгородской области. Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Определение ВС РФ от 04.03.2020 № 307‑ЭС20-453).
Позиция суда. При принятии решения арбитры исходили из следующего. Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (п. 1 ст. 306.4 БК РФ).
Согласно п. 3 ст. 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Согласно заключенному соглашению о выделении субсидии ее получатель обязуется расходовать субсидию на цели, предусмотренные названным соглашением, с указанием кода КОСГУ в соответствии с направлениями расходования, сроками предоставления субсидии, прописанными в приложении 1 к соглашению. В указанном приложении перечислены КБК 803040906101R1100464530 и 803041211002R1100464530.
Согласно п. 3.2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденных Приказом Минфина РФ от 01.07.2013 № 65н, действовавших в момент выдачи представления, определены правила отнесения расходов всех бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующие разделы и подразделы классификации расходов.
В частности, подразд. 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» включает расходы на обеспечение деятельности учреждений, осуществляющих управление в сфере дорожного хозяйства, расходы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание действующей сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значений, местного значения и искусственных сооружений на них, расходы на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в сфере дорожного хозяйства, расходы на государственную (муниципальную) поддержку в указанной сфере, а также расходы на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ в целях софинансирования и (или) финансового обеспечения содержания и развития дорожного хозяйства.
Контрольным органом установлено, что в представленных учреждением платежных поручениях, уведомлениях об уточнении операций клиентов и выписках из лицевых счетов код цели изначально указан учреждением неверно, что также подтверждено объяснением главного бухгалтера. В связи с этим, по мнению контрольного органа, учреждением допущено нецелевое использование средств федерального бюджета в части осуществления расходов по подразд. 0412 «Другие вопросы в области национальной экономики» за выполненные работы, относящиеся к области дорожного хозяйства, расходы которых относятся к подразд. 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)».
Вместе с тем, как считает суд, контрольный орган вменяет учреждению не нарушение бюджетной дисциплины в части надлежащей классификации расходов, а нецелевое использование бюджетных средств.
Между тем в силу положений ст. 306.4 БК РФ для определения нецелевого характера использования бюджетных средств необходимо учитывать в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств.
В данном случае судом установлено и материалами дела подтверждается, что учреждением самостоятельно в течение короткого периода времени произведено восстановление кассовых расходов путем уточнения кода цели.
В связи с вышесказанным суд пришел к обоснованному выводу, что при таких обстоятельствах отсутствует направление средств федерального бюджета на несоответствующие цели.
Как мы могли убедиться, судебная практика по вопросу нецелевого использования средств довольно разнообразна. Надеемся, что данный материал поможет вам в работе.