неверно что в систему принципов эффективности власти входят
Принципы и законы управленческой деятельности
Сегодня поговорим про основные принципы и законы, на которых держится работа управленца.
Принципы
Принципов всего пять, и они выражают подход к решению любой управленческой задачи. На основе идеи, заложенной в этих принципах, построена вся методология «Три ступени».
Законы
А теперь про шесть основополагающих законов, нарушение которых чаще всего становится причиной сбоев в жизни организации.
1. «Процесс против результата»
Есть два взгляда на выполняемую работу: «Исполнение определенного процесса» и «Производство определенного продукта». Способы контроля, мотивация и ответственность в обоих вариантах совершенно разные и не могут быть эффективно применены в неподходящих ситуациях.
Суть закона в том, что не нужно пытаться жестко формализовать процесс производства продукта, в котором требуется творческий подход к делу. Если в процессе необходимо принятие решений, основывающихся на информации, которой нет в «базе знаний» предприятия, то жесткая формализация процесса и требование его соблюдать будет сильно мешать производительности. К тому же в таких процессах никакие схемы не могут предусмотреть всех нюансов или возникающих обстоятельств (собственно, поэтому и требуется «творческий подход» и принятие решений на месте). В такой ситуации гораздо важнее правильный человек на своем месте.
С другой стороны, существует множество процессов, в которых никакое творчество не только не требуется, но и вредно. Гораздо важнее четкое и предсказуемое повторение одних и тех же действий по одним и тем же правилам.
Для этих двух ситуаций совершенно по-разному выстраивается контроль, формируется система мотивации и логика ответственности исполнителя.
2. «Все нужное и ничего лишнего»
Предприятие можно представить как иерархическую структуру «черных ящиков», получающих ресурсы от «нижестоящих» и передающих произведенный продукт «вышестоящим». Любой требуемый ресурс должен исходить от конкретного поставщика. Любой продукт должен иметь конкретного потребителя и использоваться в реальном производстве его продукта.
Все сотрудники предприятия в процессе своей работы потребляют ресурсы этого предприятия (собственное рабочее время сотрудника — это тоже ресурс, принадлежащий предприятию). Естественно, ресурсы предприятия должны тратиться на решение задач этого предприятия и ни на что другое. У каждой работы, выполняемой сотрудником, должен быть вполне определенный и измеримый результат (продукт). Должно быть совершенно четко определено, кому, когда и на каких условиях этот продукт передается и как этот потребитель его использует в своей производственной деятельности. Нельзя «работать работу», нельзя тратить ресурсы на создание отчета «для информации».
С другой стороны, должно быть четко определено, кто, когда и на каких условиях поставляет вам необходимые ресурсы. Этот «поставщик» несет персональную ответственность перед предприятием за выполнение этих условий.
3. Закон Хрюшки Доси
Если нет разницы, зачем платить больше?
Если вы что-то требуете от сотрудника, то зачем это «что-то» будет делать сотрудник? Оно ему точно надо? Вы хотите, чтобы ваши люди начали делать что-то новое, больше, лучше, внимательнее, с меньшим количество ошибок и так далее. Но это вы хотите. Людям оно зачем?
Конкретному исполнителю должен быть конкретный смысл что-то делать или чего-то не делать «с завтрашнего дня». И этот смысл должен быть сопоставим с масштабом изменений.
4. «Гиря ответственности»
Ответственность за что-либо — как гиря, имеющая два свойства:
Для «внешнего мира» гирю всегда держит кто-то один, и именно он отвечает перед всем миром за нее. Если у вас «бригадный подряд», то для всех ответственным является бригадир, а уж как он разделит вес внутри бригады — это его проблемы, и они никак не касаются всего остального мира.
5. Законуборщицы на Луне
Идеально может работать только та система или тот механизм, который никому не нужен.
Только если какой-то функцией никто не пользуется, она может выполняться идеально. Если функция используется, всегда будут какие-то проблемы.
Уборщица решает задачу поддержания в чистоте определенного участка пола офиса, и люди, которые по этому полу ходят, являются источником помех в решении ее задачи, а значит, их нужно свести к минимуму, в идеале — убрать вообще. То есть лучше всего уборщица выполнит свою задачу в безлюдном офисе на Луне. Но дело в том, что весь смысл ее работы заключается именно в существовании мешающих ей людей, она для них работает и без них никому не нужна.
Можно привести множество примеров нарушения этого закона, когда ради «повышения эффективности» какого-либо процесса или функции жертвуют его смыслом.
6. «. И так сойдет»
С течением времени исполнитель поручения придет к тому, что будет не решать поставленную задачу, а сдавать вам отчет о ее решении, который вы (по его мнению) примете.
Это значит, что, поручая кому-то выполнить некую задачу, вы должны получить назад какой-то конкретный материальный результат, чтобы вообще понять, что задача выполнена. Это может быть отчет, отметка в журнале, пачка анкет опроса и т.д., не важно, что именно. Естественно, вашей целью является не отчет и не отметка в журнале, это лишь точка контроля исполнения. Вы решаете некую задачу, для которой нужно выполнение каких-то действий, которые вы собираетесь косвенно проконтролировать через эти отметки и отчеты.
Для исполнителя ваша задача совершенно не важна. Его задачей является именно отчет, отметки в журнале и пачка анкет. И именно эту задачу исполнитель будет решать, используя все возможности для «оптимизации производственного бизнес-процесса».
Такая тенденция существует всегда и возрастает обратно пропорционально иерархическому положению исполнителя в компании: чем ниже его уровень в иерархии, тем больше ему плевать на ваши реальные задачи и больше тяга халтурить при их выполнении.
Связанные одной целью (о единой системе публичной власти)
Предельно конкретно и акцентированно на эту тему глава государства высказался еще в конце декабря 2019 года в ходе встречи с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации:
«Я думаю, что основополагающие положения Конституции лучше не трогать, а Конституцию лучше не менять, но какие-то вещи, связанные с тем, что жизнь меняется и встают какие-то задачи, которые, мы полагаем, можно было бы как-то отрегулировать по-другому. В том числе Вы сейчас упомянули взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что у нас должна быть создана единая система публичной власти. Вот об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований».
Как и во многих политико-правовых вопросах, взгляд на местное самоуправление как низовой уровень публичной власти долгое время оставался предметом дискуссии по линии de-jure/de-facto. Методичное «огосударствление» местного самоуправления эксперты отмечают на протяжении многих лет. Базовыми предпосылками этого стала сложившаяся система бюджетирования территорий, а также практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.
Некоторые юристы, поддерживая экспансию государства (в лице органов государственной власти) в решении общегосударственных проблем на уровне местного самоуправления, отмечают, что поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований.
Как подчеркнул в своем Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации единство системы публичной власти, имплицитно следующей из конституционных положений, понимается как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией. Иное влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, что является конституционно-правовым нонсенсом.
Изложенную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о единстве системы публичной власти ошибочно считать конъюнктурной, ибо она исчерпывающим образом раскрывается через ранее высказанные главной конституционной инстанцией выводы по смежным вопросам. Приведу некоторые из постулируемых Конституционным Судом умозаключений в подтверждение того, что местное самоуправление является неотъемлемой частью общей федеративной архитектуры российского государства (именно на федеративную природу государства и народовластие очевидно намекает КС РФ говоря о базовых конституционно-правовых характеристиках Российского государства):
А.Н. Кокотов также верно подметил, что в сознании граждан, как свидетельствуют социологические исследования, муниципальная власть воспринимается во многом как власть государственная.С этим действительно трудно спорить, учитывая еще советскую традицию трехуровневой системы государственного управления. При этом отсутствие сколь-нибудь осязаемого признака выделения муниципальной публичной власти из общей управленческой архитектуры в глазах рядового гражданина сопровождается определенным формализованным политесом со стороны органов государственной власти во взаимодействии с местными органами власти. Со всей очевидностью наблюдается фактическое сращивание и вертикализация публичной власти.
Примечательно и то, что практика территориальной организации местного самоуправления в российских регионах в последние годы существенным образом менялась. Последние 5-8 лет активизировался процесс переформатирования двухуровневой системы местного самоуправления (в основе которой лежал поселенческий принцип) под систему одноуровневую (более восприимчивую к всякого рода централизациям и унификациям). Иными словами, начались активные преобразования муниципальных районов в городские округа. «Застрельщиком» в этом вопросе выступила Московская область, вслед за которой создавать городские округа из муниципальных районов начали и другие регионы (Белгородская, Нижегородская, Тульская и Ленинградская области, Пермский и Ставропольский край, Республика Коми и др.). Новый тренд в организации местного самоуправления вызвал озабоченность федерального законодателя. И первоначально данная идея вызвала неприятие в Государственной Думе. Один из вариантов проекта федерального закона был отклонен с созвучной мотивировкой профильного комитета Государственной Думы и Правительства Российской Федерации – «представленный законопроект направлен на узаконение имеющей место порочной практики создания городских округов вместо муниципальных районов и создает очевидные предпосылки для ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране».
Следующим этапом к переформатированию территориальной организации муниципального управления стало введение нового вида муниципальных образований – муниципального округа, который призван создать одноуровневую систему местного самоуправления в «неурбанизированных» территориях (Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«). Изменения были направлены «на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования».
Завершил этот процесс конституционный законодатель, исключив из Конституции поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, к которому апеллировали критики повсеместных муниципальных реформ.Таким образом, теперь на территориях, где местное самоуправление организовано в одноуровневом формате единая система публичной власти действительно может быть оформлена в виде трехступенчатой управленческой системы. Там же, где сохраняется поселенческий принцип и сохраняются муниципальные районы организация публичной власти на местном уровне разветвляется.
В ходе обсуждения конституционных поправок с треском ломались копья вокруг статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая корреспондирует статье 4 Европейской хартии местного самоуправления – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
И в этом смысле также стоит обратиться к сложившейся системе неимперативных отношений муниципальной власти и власти государственной, которые очевидно упрочатся в рамках единой системы публичной власти. В первую очередь речь идет о практике участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Учитывая, что в развитие конституционных положений о единстве системы власти государственной (часть 3 статьи 5 Конституции РФ), и единстве системы исполнительной власти (часть 2 статьи 77 Конституции РФ) существует обширная практика согласования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с федеральными органами власти кандидатур на должность руководителей отраслевых государственных органов субъектов Российской Федерации,[1] при внесении изменений в федеральное законодательство, направленных на установление правовых основ организации единой системы публичной власти вполне стоит ожидать углубления неимперативных форм взаимодействия, в том числе речь может идти о внедрении практики согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения должностных лиц местного самоуправления в отраслевые органы муниципальной власти.
К слову о законодательном развитии конституционной новеллы о единой системе публичной власти стоит выделить несколько обсуждаемых среди юристов идей.
Безусловно, на уровне федерального закона должны быть закреплены понятия «единая система публичной власти», «публичная власть», «орган публичной власти», принципы организации и деятельности единой системы публичной власти, ее структура и т.д. Думаю, что на этот счет есть всеобщий консенсус (в отличие от подхода к раскрытию данных аспектов в законодательстве).
Одна из ожидаемых новаций – закрепление в федеральном законе сфер совместной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмечается, что «четкое разграничение полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения позволит исключить размытость и неопределенность их формулировок, что в настоящее время нередко является причиной превышения субъектами публичной власти собственной компетенции».[2]
В данном контексте в первую очередь следует обратить внимание на существующий разрозненный массив полномочий органов публичной власти разного уровня. К этой проблеме неоднократно обращались в российском парламенте, обсуждая на разных площадках целесообразность инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, в том числе в целях обеспечения бюджетной сбалансированности. Теперь эта проблема во весь рост становится перед законодателем в рамках подготовки законодательства о единой системе публичной власти. Поэтому необходимо пересмотреть полномочия, механизм их делегирования между уровнями публичной власти в рамках проработки единой системы публичной власти (собственно эта идея вытекает из комплексного подхода к возможному развитию поправок к статье 132 Конституции Российской Федерации).
Стоит ожидать введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Упомянутая Европейская хартия местного самоуправления допускает в частности контроль, осуществляемый вышестоящими органами власти, за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, возможно стоит расширить охват территории деятельности региональных органов государственной власти посредством создания их территориальных органов в муниципальных образованиях (межмуниципальных или муниципальных структурных подразделений), т.к. в настоящее время территориальные подразделения федеральных органов государственной власти в регионах или органы государственной власти субъектов Российской Федерации находятся, как правило, в административных центрах субъектов Российской Федерации. При том в силу разграничения полномочий между уровнями власти, обеспечить реализацию, например полномочий регионального уровня на отдельно взятой территории муниципального образования, даже профильные подразделения местных администраций не могут. В качестве альтернативы можно также рассмотреть институт муниципальных или межмуниципальных представителей профильных органов государственной власти.
Учитывая тенденцию к цифровизации в том числе в сфере государственного управления, представляется целесообразным подумать над разработкой государственной автоматизированной системы (условно назовем ее ГАС «Федерация»), которая позволяла бы оперативно обмениваться и представлять актуальную информацию между органами публичной власти всех уровней. По сути, речь идет о цифровой платформе (привет адептам legaltech) единой системы публичной власти, которая бы способствовала наиболее эффективному решению задач. Однако реализация этой идеи требует дополнительной технической и инфраструктурной проработки, и как следствие – существенных финансовых затрат, поэтому ее целесообразность подлежит дополнительному изучению.
Согласно пункту е5 статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти формирует Государственный Совет Российской Федерации (ссылка на подробный материал о Госсовете здесь). Поэтому именно на этот президентский орган по всей видимости ляжет основная задача по координации деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.
Процесс формирования единой системы публичной власти, производной от созвучного конституционного принципа, находится только на первом этапе, хотя ее концепция в отечественном конституционном праве и в практике Конституционного Суда РФ существует уже не первый год. Однако теперь огромная ответственность возлагается на законодателя, которому предстоит, обобщив эти теоретические и практические постулаты, сформировать законодательную базу для эффективного и согласованного функционирования и взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной публичной власти.
[1] ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 83 «Лесного кодекса Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», ст. 89 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», ст. 24 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).
Center for Development of Competition Policy and State Order
Center for Development of Competition Policy and State OrderПринципы госконтроля-2021: фундамент новой системы контрольно-надзорной деятельности
С 1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), которым установлена новая система госконтроля и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включая институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на бизнес.
Одним из ключевых положений указанного закона является систематизация и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет об основополагающих началах, правилах, которыми должны руководствоваться все субъекты системы госконтроля. Они имеют универсальный, общий и обязательный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.
Новая система принципов госконтроля
Принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава закона, состоящая из 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов.
Суть принципов и их краткое содержание отражены в таблице:
Принцип
Суть принципа
Содержание принципа
Норма права
Законность и обоснованность
Действия и решения контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц должны быть законными и обоснованными
Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований
Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от их нарушений
Предусмотрен приоритет проведения профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий
Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц
Выбираемые профилактические мероприятия, контрольные (надзорные) мероприятия, применяемые меры по пресечению или устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерны характеру нарушений, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям.
Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны ограничиваться только теми мероприятиями и действиями, которые необходимы для обеспечения соблюдения обязательных требований
Установлен запрет на причинение неправомерного вреда (ущерба) контролируемым лицам, их представителям, либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении, либо их деловой репутации при организации и осуществлении контроля (надзора)
Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц
При организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольный (надзорный) орган обязан признавать, соблюдать и защищать права и свободы контролируемых и иных лиц
Недопустимость злоупотребления правом
Не допускается злоупотребление правом как со стороны контролирующих (надзорных) органов, так и со стороны контролируемых лиц, граждан и организаций
Соблюдение охраняемой законом тайны
Информация, составляющая коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну и полученная должностными лицами контрольного (надзорного) органа при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных федеральными законами
Открытость и доступность информации об организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля
Деятельность контрольного (надзорного) органа по организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля является открытой, за исключением некоторых случаев
Оперативность при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля
При осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольные (надзорные) мероприятия проводятся оперативно
Стоит отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Госдуму, дополнительно было упомянуто еще несколько принципов, которые не нашли отражения в принятом законе. Речь идет о принципах:
Кроме того, по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта в принятых нормах нет указания на необходимость оценки должностными лицами контрольно-надзорного органа доказательств на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств в их совокупности, руководствуясь законодательством. В процессе доработки проекта были исключены и такие положения: «Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы. Все сомнения в нарушении обязательных требований, в том числе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, толкуются в пользу контролируемого лица».
Предпосылки формирования новой системы принципов
Рассматриваемой системе принципов госконтроля предшествует действующая в настоящее время система принципов защиты прав юрлиц и ИП при проведении госконтроля (надзора), предусмотренная в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). В основу последней, в свою очередь, был положен перечень принципов, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Несмотря на то что первоначальный список принципов был существенно сокращен и видоизменен, ключевые постулаты сохранились.
Так, в текущей редакции ст. 3 Закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юрлиц, ИП при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля определены следующие:
Сравнительный анализ действующих и новых норм не дает оснований утверждать, что вышеуказанный перечень был взят за основу при формировании новой системы принципов госконтроля, поскольку большинство из принципов не были включены в Закон № 248-ФЗ. Это касается, например, презумпции добросовестности юрлиц и ИП – такой принцип не упоминается в перечне новых принципов госконтроля, хотя добросовестность контролируемых лиц, по новым правилам, подлежит оценке при определении критериев риска (в ч. 7 ст. 23 Закона № 248-ФЗ перечисляются сведения, которые необходимо учитывать при такой оценке). Но это уже не постулируется как принцип контроля, а указывается в качестве одного из элементов системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при его осуществлении.
Не нашли отражения в новой системе принципов и принципы: преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю; финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю; ответственности органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля или надзора (в контексте принципов в Законе № 248-ФЗ говорится только об их ответственности за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну). Также нет упоминания о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Очевидно, что более близкими по структуре и содержанию к принятым нормам являются положения правительственного законопроекта «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Законопроект № 332053-7), который в феврале 2018 года был принят в первом чтении, а в ноябре 2019 года – отклонен. Некоторые эксперты признают, что там была выстроена более простая и логически правильная система принципов организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля. Ее преимуществами были не только указание на необходимость организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля на основе указанных в нем принципов, но и более емкая и понятная расшифровка содержания каждого из принципов.
В Законопроекте № 332053-7 система принципов была представлена принципами: законности, результативности и стратегической направленности; эффективности; пропорциональности; ответственности; недопустимости злоупотребления правом; межведомственной ответственности; объективности; независимости; компетентности; превентивной направленности; стимулирования добросовестности; разграничения полномочий; информационной открытости. Но в процессе разработки нового законопроекта, который впоследствии стал Законом № 248-ФЗ, соответствующие нормы подверглись существенной корректировке, в результате которой не только сократилось почти вдвое количество принципов госконтроля, но и были уточнены положения об их содержании. Кроме того, в отличие от изначально предлагаемой системы принципов, которым была посвящена одна статья, в Законе № 248-ФЗ ей отведена отдельная глава. Также некоторые положения сохранены, но встроены в конструкцию иных принципов – например, принцип превентивной направленности, предусматривающий в качестве приоритетных меры по устранению причин возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия по предотвращению нарушений обязательных требований, теперь заложен в содержание принципа стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований.
Еще часть положений Законопроекта № 332053-7, касающихся принципов, нашла отражение в нормах других глав Закона № 248-ФЗ. Например, в ч. 2 ст. 30 Закона № 248-ФЗ прослеживаются отголоски принципа эффективности, предписывающего органам госконтроля (надзора), органам муниципального контроля исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций. Так, в актуализированную систему показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов включены в том числе индикативные показатели видов контроля, применяемые для мониторинга контрольной (надзорной) деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.
Предложения и замечания по новой системе принципов
Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента. В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что глава 2 Закона № 248-ФЗ имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля.
В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в главу 2 положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам.
Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. «В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права», – отмечалось в заключении комитета.
К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.
Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.
В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.
По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.
Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по ст. 7 Закона № 248-ФЗ, в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.
Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.
Принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представляют собой тот фундамент, на котором строится вся система государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Они должны учитываться при организации и осуществлении контроля (надзора) не только в рамках Закона № 248-ФЗ, но и при принятии других, сопутствующих ему НПА.
Несмотря на то что некоторые эксперты находят несовершенными нормы, касающиеся принципов госконтроля (надзора), указывая, например, на наличие оценочных категорий, неясность правовых конструкций и недостаточность принятых норм для решения всех выявленных на практике проблем и восполнения законодательных пробелов, значение формирования на уровне федерального законодательства единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля сложно переоценить – оно нацелено не только на развитие предпринимательства путем снижения административных барьеров, но и на установление более высокого уровня транспарентности контрольно-надзорной деятельности. При этом с учетом отложенного срока вступления в силу закона – с 1 июля 2021 года – у законодателя еще есть время внести необходимые коррективы в целях совершенствования нового правового регулирования контрольно-надзорной деятельности или учесть их при принятии НПА, конкретизирующих положения Закона № 248-ФЗ.