неисполнение муниципального задания чем грозит
Невыполнение госзадания в полном объеме не всегда означает, что придется вернуть субсидию
 |
| .shock / Depositphotos.com |
Государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания учреждением услуг или выполнения работ. В числе прочих параметров, этот документ должен содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем государственной/ муниципальной услуги или работы. По количественным и качественным показателям учредитель может предусмотреть также допустимые отклонения, в пределах которых задание все равно будет считаться выполненным.
Именно это отклонение точнее, порядок его определения, стал причиной судебного разбирательства между федеральным бюджетным учреждением и Казначейством.
Госзаданием для учреждения были установлены показатели, характеризующие содержание, условия, формы и объем оказываемых им образовательных услуг:
Установлено и допустимое отклонение от объема выполнения госзадания – 10% в отношении услуг, каждая из которых предусмотрена отдельным разделом госзадания.
При проведении проверки ревизоры посчитали, что учреждением не достигнуты значения установленных госзаданием показателей, в результате чего расхождение плановых и фактических показателей превышает допустимые 10%. К такому выводу проверяющие пришли исходя из количества студентов по каждой специальности, которое оказалось ниже планового по 27 специальностям и направлениям обучения. На этом основании Казначейство потребовало от учреждения возместить в бюджет часть субсидии, а это ни много ни мало 11,5 млн руб.
Учреждение было вынуждено обратиться в суд. Рассмотрев дело (Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июня 2020 г. № 12АП-4106/20 по делу № А06-6513/2019), судьи первой и апелляционной инстанций приняли сторону учреждения.
Свою позицию суд обосновал так: в соответствии с нормами Постановления № 640 о порядке формирования госзадания для федеральных учреждений допустимые отклонения могут быть установлены только в отношении, отдельной услуги; общее допустимое отклонение в отношении госзадания в целом; общее допустимое отклонение в отношении части госзадания.
Возможности установления допустимого отклонения в отношении иных показателей госзадания, в том числе показателей, относящихся к содержанию и объему в рамках отдельной госуслуги, законом не предусмотрено. Фактически отклонение от выполнения госзадания в отношении отдельных разделов госзадания не превысило 10%. Поэтому судьи пришли к выводу, что отклонение по отдельным категориям – специальностям или направлениям подготовки, превышающее 10%, при соблюдении данного критерия в отношении отдельной госуслуги, то есть по отдельному разделу госзадания, не свидетельствует о его неисполнении.
Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться
Примечательно, что с аналогичным выводом судов в отношении того же учреждения, но по госзаданию на другой финансовый год, ранее согласился и Верховный Суд Российской Федерации:Определением от 27 апреля 2020 г. № 306-ЭС20-4459 судебные акты нижестоящих инстанций оставлены в силе.
Но в нынешнем деле возможностью обжаловать данное решение в кассационную инстанцию Казначейство пока не воспользовалось, хотя на это у него остается всего несколько дней.
Кого и как суды штрафуют по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ за невыполнение госзадания?
 |
| aa-w / Depositphotos.com |
Заканчивается очередной финансовый год. И уже совсем скоро учреждениям предстоит отчитываться о выполнении государственного/ муниципального задания.
Напомним, что за невыполнение государственного или муниципального задания ст. 15.15.5-1 КоАП в отношении должностных лиц предусмотрена административная ответственность в форме предупреждения или наложения штрафа в размере от 100 до 1000 рублей, а за повторное нарушение – от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб.
Анализ судебной практики за 2018-2019 гг. показывает, что поводом для возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 15.15.5-1 КоАП по итогам проверки могут послужить не только недостижение установленных в задании показателей, но и искажение данных отчета об исполнении задания, и оплата расходов, понесенных при выполнения госзадания, средствами от приносящей доход деятельности, а не за счет субсидии.
Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться
В наглядной таблице мы собрали самые показательные примеры дел о привлечении к ответственности за невыполнение задания:
Недостижение объемных показателей предоставляемой услуги, в том числе:
решение Дмитровского горсуда Московской области № 12-554/2019 от 6 декабря 2019 г.;
решение Канавинского райсуда г. Нижнего Новгорода № 12-352/2019 от 29 августа 2019 г.;
постановление Устиновского райсуда г. Ижевска № 5-223/2019 от 4 декабря 2019 г.;
решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.;
решение Дмитровского горсуда Московской области № 12-385/2018 от 24 октября 2018 г.
Недостижение показателей по содержанию и условиям госуслуги:
решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.
Недостижение показателей по качеству оказываемых услуг:
решение Ноябрьского горсуда Ямало-Ненецкого автономного округа № 12-105/2018 от 7 июня 2018 г.;
решение Абдулинского райсуда Оренбургской области № 12/1/-23/2019 от 27 мая 2019 г.;
решение Новосибирского облсуда № 7-66/2019 от 26 февраля 2019 г.
Недостижение показателей задания на 2 квартал (согласно квартальному отчету) и невнесение в связи с этим изменений в задание во 2 квартале, при выполнении задания согласно отчету по итогам года
решение Ленинского райсуда г. Оренбурга № 12-570/2019 от 14 августа 2019 г.
Оплата расходов на создание спектакля в рамках выполнения госзадания средствами от приносящей доход деятельности, а не за счет средств субсидии
решение Саратовского облсуда № 21-575/2018 от 4 октября 2018 г.
Искажение данных отчета об исполнении задания и сокрытие фактически данных о неполном выполнении муниципального задания
решение Первомайского райсуда г. Пензы № 12-152/2019 от 4 июня 2019 г.
Исход у этих дел не всегда одинаков. Стоит отметить, что нередко суды признают привлечение к административной ответственности за невыполнение задания неправомерным.
Так, в одном из вышеупомянутых дел директору автономного учреждения культуры по результатам проверки, проведенной контрольным органом, вменялось невыполнение госзадания в части требований к количеству проведенных спектаклей, поскольку часть из них была оплачена за счет собственных средств учреждения. Суд пришел к выводу, что речь в данном случае не идет о нецелевом использовании средств субсидии, выделенной на выполнение госзадания. Учредитель к учреждению претензий по выполнению задания не имел, что подтверждает исполнение учреждением всех условий, установленных в госзадании. А доказать недостижение учреждением показателей госзадания в этой ситуации ревизоры не смогли. Суд отменил постановление о привлечении руководителя учреждения к ответственности по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП.
А в другом случае суд частично не признал вину руководителя учреждения. Речь о деле, в котором ревизоры при проверке колледжа выявили целый комплекс нарушений:
На этом основании суд снизил штраф руководителю учреждения.
Имеются также решения судов, которыми привлечение к ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ признавалось правомерным.
Так, например, согласно отчета учреждения – спортивного центра об исполнении муниципального задания фактическое значение показателя объема за отчетный финансовый год составило 97,9 % – учреждением не проведено 80 занятий в спортивных секциях. Однако субсидия использована в полном объеме.
Суду учреждение пояснило, что невозможность полного выполнения задания связана с переходом учреждения на работу по профессиональным стандартам, что повлекло сокращение тренерско-инструкторского состава и, соответственно, уменьшение количества занятий.
Но суд пришел к следующему выводу: порядком формирования муниципального задания установлено, что в случае, если учреждение в отчетном периоде не обеспечило выполнение задания, ГРБС вправе скорректировать задание с соответствующим изменением объемов финансирования. Однако руководитель учреждения хоть и написал соответствующее обращение к учредителю, но подтвердить, каким образом данное обращение было направлено и получено адресатом, не смог. Поэтому оснований полагать, что руководитель предпринял все зависящие от него меры по соблюдению условий предоставления субсидий, у суда не имеется. Довод жалобы о малозначительности вменяемого правонарушения признан несостоятельным. Руководитель учреждения оштрафован по ч. 1 ст. 15.15.5-1 КоАП РФ.
Административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания: актуальные вопросы применения
Заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультет) МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор
специально для ГАРАНТ.РУ
С 18 июня 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Закон № 118-ФЗ), которым усиливается административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В числе прочих изменений названный закон дополнил КоАП новой статьей – ст. 15.15.5-1 «Невыполнение государственного (муниципального) задания». Напомним, что раньше аналогичные деяния квалифицировались по ст. 15.15.5 КоАП РФ.
Одновременно Федеральным законом от 18 июля 2017 г. № 178-ФЗ (далее – Закон № 178-ФЗ) внесено изменение в п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса, которым установлены критерии невыполнения государственного (муниципального) задания. Оно считается невыполненным в случае недостижения (превышения допустимого (возможного) отклонения) показателей, характеризующих объем оказываемых услуг (выполняемых работ), а также показателей качества, если они установлены в задании. Названные положения Бюджетного кодекса РФ вступили в силу с 1 января 2018 года.
Таким образом, в настоящее время невыполнение учреждением выданного ему задания является отдельным правонарушением, объективная сторона которого квалифицируется на основе признаков, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. Учитывая что рассматриваемый состав является новым для КоАП РФ, а осуществляемая ранее квалификация подобных деяний по ст. 15.15.5 КоАП РФ вызывала неоднозначное толкование и не влекла единообразной судебной практики, постараемся дать юридическую характеристику невыполнения государственного (муниципального) задания как противоправного деяния.
Основываясь на системном толковании положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Вместе с тем согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания. После списания в установленном порядке средств субсидии с единого счета бюджета и их зачисления на счет бюджетного или автономного учреждения они утрачивают юридическую связь с соответствующим бюджетом. Подобные средства обособляются в виде бюджетной субсидии на выполнение отдельных публичных функций и, поступив в распоряжение получателя, не подчиняются требованиям бюджетного законодательства.
Однако, в целях обеспечения выполнения условий предоставления и использования бюджетных средств ч. 2 ст. 306.1 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Тем самым, в специально предусмотренных ситуациях к бюджетным и автономным учреждениям могут применяться меры бюджетного принуждения, а должностные лица таких организаций могут нести юридическую ответственность за нарушение правил бюджетного законодательства. Одним из видов такой ответственности является административная, установленная КоАП РФ.
Новый состав правонарушения, предусмотренный ст. 15.15.5-1 КоАП РФ, может применяться только в отношении должностных лиц. Административная ответственность для самих учреждений (как это установлено при нарушении условий предоставления субсидий) за невыполнение государственного (муниципального) задания не введена. Однако это не означает безнаказанность самой организации за не достижение запланированных показателей.
Меры финансового и юридического воздействия к нарушителям условий получения и использования бюджетных субсидий применяются. Однако в настоящее время финансовое принуждение носит в большей степени восстановительный, нежели карательный характер, а реализация санкций, предусмотренных ст. 15.15.5 КоАП РФ зачастую оказывается чрезмерно обременительной для учреждения.
Для бюджетных и автономных учреждений предусмотрена обязанность возвращать в соответствующий бюджет остаток субсидии на выполнение задания в случае недостижения его показателей, если такие отклонения не соответствуют нормативному акту, на основе которого данная субсидия была предоставлена. Такие правила и механизм их применения установлены на федеральном уровне п. 40 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2016 г. № 1551 в отношении средств федерального бюджета, доведенных до бюджетных и автономных учреждений в 2017 году в форме субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание (выполнение) государственных услуг (работ). Также названные положения конкретизируются нормативно-правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.
В рассматриваемой ситуации возврат в бюджет остатков субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания правомерно считать мерой финансового воздействия на учреждение-нарушителя, поскольку перечисление осуществляется не только за счет образовавшихся остатков полученных субсидий, но и при необходимости за счет других не запрещенных законом поступлений. Не подлежат изъятию в счет возмещения неиспользованной субсидии только средства, предоставленные учреждениям в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и ст. 78.2 БК РФ и на иные цели (Письмо Минфина России от 12 апреля 2016 г. № 02-01-09/20629).
При характеристике противоправного деяния в виде невыполнения государственного (муниципального) задания важно обратить внимание, что Федеральным законом № 178-ФЗ в ст. 69.2 БК РФ внесено изменение, согласно которому с 1 января 2018 года задания формируются в соответствии с новыми, а именно общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов РФ (муниципальных образований), не допускается. Соответственно п. 3.1 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающий требования к формированию ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг, с 1 января 2018 года утратил силу.
Так же с 1 января 2018 года в новой редакции Закона № 178-ФЗ действует п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ. Теперь невыполнение государственного (муниципального) задания квалифицируется через анализ двух критериев: объемных и качественных параметров. Следовательно, объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения образуют факты недостижения заданных (необходимых) объемов услуг или работ, а также ситуации, при которых количественные показатели выполнены, а качественные – нет.
Толкование п. 6 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ в новой редакции позволяет сделать вывод, что недостижение показателей задания понимается как превышение их допустимого (возможного) отклонения. Следовательно, если в задании установлены процентные значения отклонений и учреждение выполнило государственные (муниципальные) функции в их границах, то противоправного деяния не образуется и привлечь к административной ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ нельзя.
Также важно обратить внимание, что возможность установления допустимых отклонений теперь закреплена на общефедеральном уровне, тем самым создана для всех публично-правовых образований основа для использования такой возможности.
Включение в КоАП РФ самостоятельного состава правонарушения в виде невыполнения государственного (муниципального) задания создает полноценный правовой механизм охраны правил выполнения учреждения публичных функций. В этой связи важно четко понимать круг лиц, которые несут персональную ответственность за подобные правонарушения.
Статья 15.15.5-1 КоАП РФ предусматривает штрафы только для должностных лиц. Иными словами, персональную ответственность за невыполнение задания несет руководитель государственного (муниципального) учреждения. Напомним, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, под должностным понимается лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях и др.
Вместе с тем, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции может выполнять и иной работник учреждения, наделенный необходимыми полномочиями. В таком случае именно данный работник, в результате действий (бездействия) которого было допущено невыполнение государственного (муниципального) задания будет субъектом административной ответственности. Подобный вывод подтверждается и материалами судебной практики. Например, Московский городской суд признал должностным лицом заместителя проректора по экономике, хозяйству и строительству федерального вуза, поскольку соответствующие обязанности были возложены на работника приказом ректора (Постановление Московского городского суда от 11 мая 2017 г. № 4а-1653/2017).
Определенные сложности при применении мер административной ответственности, предусмотренной ст. 15.15.5-1 КоАП РФ вызывает вопрос о том, можно ли привлечь к административной ответственности по итогам 2017 года? Этот вопрос является актуальным для немалого количества руководителей учреждений, тем более что некоторым уже пришлось возвращать средства в бюджет по причине невыполнения государственного (муниципального) задания, то есть они уже претерпели меры финансового воздействия.
В силу п. 1-2 ст. 1.7 КоАП РФ, лицо, совершившее административное правонарушение, несет ответственность на основании закона, действовавшего во время совершения такого нарушения. В то же время закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за проступок либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Применительно к ответственности по ст. 15.15.5-1 КоАП РФ это означает следующее. На момент совершения проступка (невыполнение учреждением задания на 2017 год) ответственность за него была предусмотрена КоАП РФ – напомним, что рассматриваемые поправки вступили в силу 18 июня 2017 года. То есть административные санкции за невыполнение государственного (муниципального) задания, выданного на 2017 год, применяться могут.
Однако следует учитывать, что дополнительный п. 6 ст. 69.2 Бюджетного РФ, в котором содержится определение понятия «невыполненное государственное (муниципальное) задание», вступил в силу 1 января 2018 года. С этой даты можно будет квалифицировать работу учреждения как невыполнение задания по тем критериям, которые установлены в Бюджетном кодексе РФ. Критерии невыполнения задания по итогам 2017 года будут определяться исходя из условий каждого конкретного договора на предоставление бюджетной субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
Согласно п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за рассматриваемый проступок составляет два года со дня его совершения. Следовательно, санкция за невыполнение задания, выданного на 2017 год, может быть наложена в течение 2018-2019 годов.
Включение в КоАП РФ специального состава административного правонарушения должно нацелить руководителей учреждений еще более тщательно на протяжении текущего года отслеживать выполнение показателей государственного (муниципального) задания, контролировать объемы и качество предоставления услуг (выполнения работ), показатели по которым включены в задание. При возникновении объективных условий для невыполнения установленных показателей, руководителю учреждения следует обратиться к учредителю с предложением внести изменения в задание на текущий год.
Как видим, с 1 января 2018 года в отношении учреждения, не выполнившего полученное государственное (муниципальное) задание, применяются два инструмента правового воздействия: механизм возврата остатка субсидии, образовавшегося в связи с недостижением показателей задания, и меры административного воздействия в виде штрафов на должностных лиц учреждений. Используются эти инструменты в совокупности, но разными органами: в первом случае – учредителем учреждения, во втором – контролирующими органами.
Таким образом, реализация рассмотренных дополнений в КоАП РФ позволит, на наш взгляд, усилить контроль за исполнением бюджетного законодательства и повысить результативность использования бюджетных средств, выделяемых учреждениям в форме субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Автор: Гусев А. В., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»
Комментарий к Федеральному закону от 07.06.2017 № 118-ФЗ.
Согласно ст. 306.1 БК РФ под бюджетным нарушением понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Напомним, что получателями бюджетных средств признаются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом.
Исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются главными администраторами (администраторами, получателями) бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса (за исключением отдельных случаев).
С учетом вышеизложенного на бюджетные и автономные учреждения положения БК РФ о порядке ведения внутреннего финансового контроля не распространяются и такие проверки в отношении них не должны осуществляться. Исключение из данного правила – случаи возложения на них полномочий получателя бюджетных средств. Так, в силу ч. 4 ст. 79 БК РФ органы государственной власти, управления государственными внебюджетными фондами, местного самоуправления вправе передать на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию данных объектов) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых названные органы выполняют функции и полномочия учредителей.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках задания и на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, объектом обложения которыми признается указанное имущество, в том числе земельные участки.
В силу ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение госзадания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На средства субсидии не распространяются требования бюджетного законодательства и, как мы уже отметили выше, в отношении бюджетных и автономных учреждений (за исключением определенных случаев) не может осуществляться внутренний финансовый контроль.
Вместе с тем ч. 2 ст. 306.1 БК РФ предусмотрено, что действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, положения иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству РФ. Значит, в отдельных случаях бюджетные и автономные учреждения будут нести ответственность наряду с участниками бюджетного процесса.
Комментируемым Федеральным законом от 07.06.2017 № 118-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Федеральный закон № 118-ФЗ) в гл. 15 КоАП РФ внесен ряд изменений, направленных на усиление административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Рассмотрим изменения.
Невыполнение государственного (муниципального) задания.
Глава 15 КоАП РФ дополнена ст. 15.15.5-1, устанавливающей ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания.
Исходя из ст. 6 БК РФ такое задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 3 ст. 69.2 БК РФ).
В силу п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» контроль деятельности бюджетных и казенных учреждений ведется:
федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, – в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений;
в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, – в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта РФ;
в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, – в отношении муниципальных бюджетных и казенных учреждений.
Также напомним, что выполнение государственного задания федеральными бюджетными и автономными учреждениями, федеральными казенными учреждениями контролируют соответственно органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении бюджетных или автономных учреждений, и главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся казенные учреждения, а также Федеральное казначейство (п. 48 Порядка формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 № 640).
Отметим, что контроль выполнения государственного (муниципального) задания чаще всего предполагает проверку соответствия:
объема оказанных в проверяемом периоде государственных (муниципальных) услуг параметрам, указанным в задании учредителя;
качества оказанных в проверяемом периоде услуг (выполненных работ) параметрам задания.
В силу ст. 15.15.5-1 КоАП РФ невыполнение государственного (муниципального) задания повлечет за собой предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц учреждения в размере от 100 до 1 000 руб. Повторное совершение такого деяния повлечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Отметим, что привлечь к ответственности за невыполнение задания вправе:
Федеральное казначейство (его территориальные органы);
органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере;
суды, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. Кроме того, суд будет привлекать к ответственности, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Несоблюдение порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Статьей 15.15.3 КоАП РФ (в редакции до внесения Федеральным законом № 118-ФЗ изменений)предусматривалась административная ответственность за нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления.
Вместе с тем в правоприменительной практике возникают разночтения при установлении фактов, влекущих административную ответственность, предусмотренную данной статьей, поскольку органы государственного (муниципального) финансового контроля рассматривают в качестве субъектов нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов только участников бюджетного процесса, которым предоставлены трансферты.
Федеральным законом № 118-ФЗпредусматривается дифференциация административной ответственности в отношении участников бюджетного процесса, предоставивших межбюджетные трансферты, и участников бюджетного процесса, получивших такие трансферты. Например, нарушение получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, правил (порядка, условий) их предоставления (расходования) повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Нарушение порядка и условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий.
Согласно новой редакции ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение главным распорядителями (получателями) бюджетных средств, осуществляющими бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставляющими бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, государственным (муниципальным) учреждением или унитарным предприятием (в части переданных ему в установленной порядке полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности) порядка осуществления бюджетных инвестиций или порядка их предоставления, решения о подготовке и реализации или о предоставлении бюджетных инвестиций повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Также вносятся изменения в ч. 1 ст. 15.15.5 КоАП РФ. В редакции, предусмотренной Федеральным законом № 118-ФЗ,нарушение главными распорядителями (получателями) бюджетных средств, предоставляющими субсидии на капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности, порядка предоставления указанных субсидий, решения об их предоставлении повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.
Административная ответственность за искажение бюджетной отчетности установлена в ст. 15.15.6 КоАП РФ. Согласно названной статье непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения этих бюджетов, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных указанных сведений влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Напомним, что в силу ст. 162 БК РФ получатели бюджетных средств формируют бюджетную отчетность (обеспечивают ее формирование) и представляют соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 264.1 БК РФ под бюджетной отчетностью понимается комплекс документов: отчета об исполнении бюджета, баланса исполнения бюджета, отчета о финансовых результатах деятельности, отчета о движении денежных средств, пояснительной записки.
Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом № 118-ФЗ, положения ст. 15.15.6 КоАП РФ будут распространены на случаи формирования и представления с нарушением установленных требований сведений (документов).
Нарушение порядка ведения бюджетного учета, порядка составления бюджетных смет.
В силу п. 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными Приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н. Главные распорядители средств бюджета утверждают данный порядок согласно законодательству РФ, в том числе с учетом указанных требований.
Исходя из п. 3, 6 названных требований составление сметы – это установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в предусмотренном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года.
Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем данного органа.
Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до учреждения лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения. В смете дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы этого учреждения.
Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с законодательством, могут быть детализированы по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, а также по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.
Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.7 КоАП РФ).
Необходимо отметить, что на практике встречаются случаи привлечения должностных лиц казенных учреждений к административной ответственности по ст. 15.15.7 за непредставление в орган Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, в течение установленного срока. По нашему мнению, такие действия неправомерны.
Пунктом 2.1 Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина РФ от 19.09.2008 № 98н (далее –Порядок № 98н), установлены сроки представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно данной норме названные сведения представляются получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту его обслуживания в течение шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, договора в целях постановки на учет указанного бюджетного обязательства.
При этом операции по составлению и представлению сведений об обязательстве не относятся к операциям по учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение сроков представления указанных сведений Порядком № 98н не предусмотрена.
С учетом изложенного нарушение Порядка № 98н, в том числе непредставление получателем средств федерального бюджета – федеральным казенным учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об обязательстве в течение установленного п. 2.1 Порядка № 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которые установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ.
С целью устранения данного факта изменения, внесенные Федеральным законом № 118-ФЗ в ст. 15.15.7 КоАП РФ, устанавливают административную ответственность за нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка бюджетного учета показателей бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, а также принятых бюджетных и денежных обязательств.
Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.
В статье 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств. Совершение данного правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Однако в силу ст. 166.1 БК РФ доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств является бюджетным полномочием Федерального казначейства.
Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.
Кроме того, при осуществлении полномочий по обеспечению исполнения федерального бюджета Правительством РФ устанавливаются сроки завершения расчетов по неисполненным обязательствам отчетного года по государственным контрактам и сроки отзыва неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, доведенные получателям на оплату указанных контрактов. Но ответственность за нарушение указанных сроков законодательством РФ не установлена.
Поэтому Федеральным законом № 118-ФЗ предполагается установить в ст. 15.15.11 КоАП РФ административную ответственность за несвоевременное распределение (несвоевременный отзыв) бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.
Согласно новой редакции ст. 15.15.11 несвоевременное распределение (отзыв) или доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.
Невыполнение требований представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Исходя из положений ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. Напомним, что порядок составления и направления представлений регламентируется:
для органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями Бюджетного кодекса;
для органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля – положениями федеральных законов от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Действующая до внесения изменений редакция ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ предусматривала административную ответственность исключительно за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно изменениям ч. 20 ст. 19.5 теперь распространяется и на случаи невыполнения предписаний иных, указанных выше органов.