национальные проекты и федеральные проекты в чем разница
Национальные проекты, госпрограммы, национальные цели. Как они скоординированы
Система целеполагания
Помимо национальных целей и целей национальных проектов имеются иные цели и задачи государственной политики — в сфере безопасности, международной деятельности, повышения качества государственного управления и тому подобного. Они не обозначены в указе, но это не исключает необходимости работы по их достижению.
Все приведенные цели и задачи нашли свое отражение в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 года (ОНДП) — ключевом документе стратегического планирования правительства страны, в котором оно определяет механизмы, меры и действия по реализации своих полномочий. Деятельность федеральных государственных органов по реализации ОНДП структурирована в виде государственных программ.
Национальные проекты представляют собой набор тех инструментов государственных программ, которые определены в качестве приоритетных и потому имеют особую систему управления и контроля (с участием Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам и президиума Совета). Это проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам.
Вместе с тем достижение поставленных национальных целей вообще не может быть следствием только реализации национальных проектов и в целом проектной составляющей государственных программ. Не стоит забывать и о текущей деятельности государственных органов. Например, обеспечение оказания услуг учреждениями, осуществление контрольно-надзорной и нормотворческой деятельности, исполнение социальных гарантий и тому подобное.
Такие процессные мероприятия прежде всего направлены на поддержание текущего и достигнутого ранее состояния. Кроме того, с процессными мероприятиями связано достижение иных целей государственной политики. На федеральном уровне для четкого обособления процессной составляющей государственных программ в настоящее время используется инструмент ведомственных целевых программ.
Интеграция национальных проектов и государственных программ
Таким образом, мероприятия государственных программ (как процессные, так и проектные) являются инструментом достижения национальных целей. Остановимся на проектных мероприятиях.
Рассматривалось несколько вариантов того, как соотнести уже реализуемые государственные программы и прорывную часть мероприятий, запланированных в национальных проектах. Один из них — переориентировать существующие государственные программы и подстроить их под национальные проекты. Например, считать государственную программу «Развитие здравоохранения» тождественной проекту «Здравоохранение». Однако здесь возникало несколько существенных ограничений.
Первое — огромная часть мероприятий и соответствующих расходов, не менее важных, но не являющихся прорывными, не могла погрузиться в национальные проекты. Тогда она выпадала из системы программно-целевого планирования.
Второе ограничение — ряд национальных проектов носят межотраслевой характер. Так, мероприятия нацпроекта «Демография» затрагивают как здравоохранение (вакцинация против пневмококковой инфекции граждан старше трудоспособного возраста из групп риска, проживающих в организациях социального обслуживания), так и образование (создание дополнительных мест для детей в возрасте от двух месяцев до трех лет в организациях дошкольного образования), а также физическую культуру и спорт (пропаганда физической культуры, спорта и здорового образа жизни) и так далее.
Таким образом, нарушился бы отраслевой принцип программно-целевого планирования. Кроме того, гораздо меньший объем бюджетных ассигнований оказался бы охвачен показателями, характеризующими цели и результаты их использования.
В результате федеральные проекты национальных проектов были погружены в структуру государственных программ (рисунок 1). Некоторые были полностью интегрированы в одну госпрограмму. Таких немного, например это федеральные проекты нацпроекта «Здравоохранение». Другие были вписаны сразу в несколько государственных программ. Например, федеральные проекты национального проекта «Демография» были интегрированы в программы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта» и другие.
Источники финансового обеспечения нацпроектов
Вместе с тем в национальные проекты были включены бюджетные ассигнования по ранее действовавшим направлениям. Например, это средства на предоставление материнского капитала, который, очевидно, влияет на достижение целей национального проекта «Демография».
В то же время необходимо отметить, что в общем объеме расходов бюджетной системы национальные проекты занимают небольшую долю. Так, расходы на национальный проект «Здравоохранение» в общем объеме трат на здравоохранение составляют около 7%. Для национального проекта «Культура» аналогичная цифра составляет всего 3%. Это еще раз подчеркивает важность для достижения национальных целей той части деятельности государственных органов, которая не включена в состав национальных проектов.
Также следует обратить внимание на новацию, предусмотренную в бюджетном законодательстве на федеральном уровне при реализации национальных проектов. При исполнении федерального бюджета в 2019–2024 годах предусмотрено дополнительное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Это касается как перераспределения бюджетных ассигнований внутри проектов, так и переноса средств с непроектной составляющей на национальные проекты. Благодаря этому повысилась оперативность принятия управленческих решений в условиях изменяющихся обстоятельств.
Механизм реализации нацпроектов
Непосредственно федеральными органами исполнительной власти, без привлечения иных публично-правовых образований и организаций, осуществляется не более 20% расходов на национальные проекты. Остальные 80% приходятся на межбюджетные трансферты, субсидии государственным учреждениям, субсидии юридическим лицам — все те траты, которые передаются на иные уровни управления.
Важно учитывать, что от длины цепочки и от скорости взаимодействия и скоординированности всех уровней управления зависит своевременная реализация национальных проектов. Что касается финансового обеспечения, то сейчас идет работа над внесением изменений в нормативные правовые акты, которые бы сократили сроки взаимодействия при передаче бюджетных ассигнований.
Классификация расходов на национальные проекты
В заключение хотелось бы обратить внимание на вопросы классификации расходов на реализацию национальных проектов (подробнее смотрите в таблице).
Каждому национальному проекту, а также комплексному плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на уровне четвертого разряда кода целевой статьи расходов (первый разряд кода основного мероприятия на федеральном уровне) присвоен уникальный код — латинская буква. В большинстве случаев латинская буква — это производная от английских слов (например, S — science, «наука»; E — education, «образование» и тому подобное). Пятый разряд — это номер (буква русского алфавита) федерального проекта в рамках национального проекта.
Особенности применения бюджетной классификации в части бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов установлены и в отношении направлений расходов (рисунок 3). Каждому результату федерального проекта присваивается свой уникальный код направления расходов. Это обеспечивает однозначность увязки объемов бюджетных ассигнований с теми результатами и их количественными характеристиками, на достижение которых такие бюджетные ассигнования направлены (количество закупаемых передвижных медицинских комплексов, возводимых школ и тому подобное).
На уровне бюджетов субъектов РФ код направления расходов сохраняется, если регионы получают из федерального бюджета межбюджетные трансферты по соответствующему направлению расходов. Стоит отметить, что сохраняется возможность детализации на уровне последнего разряда.
Дополнительно хотелось бы обратить внимание на следующий момент. Регионам и муниципалитетам необходимо закончить перекодировку в соответствии с вышеописанными требованиями. В противном случае часть объемов бюджетных ассигнований просто выпадает из общего мониторинга. Это приведет к искажению информации о плановых и фактических объемах расходов региональных и местных бюджетов на реализацию национальных проектов, объемах заключенных контрактов и тому подобным проблемам.
Национальные проекты и федеральные проекты в чем разница
1. Настоящее Положение устанавливает порядок организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.
2. В соответствии с настоящим Положением реализации подлежат национальные проекты (программы) и федеральные проекты.
Нормы, предусмотренные настоящим Положением, применяемые в отношении национальных проектов и федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, распространяются на комплексную программу «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года» и входящие в ее состав федеральные проекты.
Особенности реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» устанавливаются отдельным актом Правительства Российской Федерации.
В рамках проектной деятельности Правительства Российской Федерации реализуются следующие направления деятельности:
осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации;
предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации;
предоставление субсидий (иных межбюджетных трансфертов) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации;
предоставление бюджетных инвестиций и субсидий юридическим лицам;
выработка предложений по совершенствованию государственной политики и нормативного регулирования в сфере реализации государственной программы (комплексной программы);
осуществление стимулирующих налоговых расходов;
организация и проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в сфере реализации государственной программы (комплексной программы);
создание и развитие информационных систем;
предоставление целевых субсидий государственным учреждениям в целях осуществления капитальных вложений, операций с недвижимым имуществом, приобретения нефинансовых активов, а также реализации иных мероприятий, отвечающих критериям проектной деятельности;
иные направления деятельности, отвечающие критериям проектной деятельности.
3. Термины, используемые в настоящем Положении, означают следующее:
4. В целях осуществления проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти формируются органы управления проектной деятельностью.
Функции органов управления проектной деятельностью определяются функциональной структурой проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», и реализуются в соответствии с настоящим Положением.
В отношении комплексной программы «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года» и входящих в ее состав федеральных проектов Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» осуществляет функции федерального органа исполнительной власти, выполняемые в отношении национального проекта и федеральных проектов, входящих в состав национального проекта, в соответствии с настоящим Положением и функциональной структурой проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
До ввода в эксплуатацию соответствующих компонентов и модулей информационной системы проектной деятельности формирование, согласование (одобрение), утверждение и представление указанных документов и информации осуществляются в форме документов на бумажном носителе, подписанных лицом, уполномоченным в установленном порядке действовать от имени органа управления проектной деятельностью.
7. Информация и данные, получаемые и обрабатываемые в информационной аналитической системе реализации национальных проектов, в приоритетном порядке используются в информационной системе проектной деятельности при формировании документов в ходе осуществления проектной деятельности.
8. Порядок работы и информационного взаимодействия участников проектной деятельности в информационной аналитической системе реализации национальных проектов и информационной системе проектной деятельности, а также информационного взаимодействия с иными информационными системами, содержащими информацию и данные о реализации национальных, федеральных и региональных проектов, определяется регламентом, который утверждается президиумом Совета.
9. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований, с учетом пункта 4 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» и итогов реализации национальных проектов и федеральных проектов за предыдущий период.
10. Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за реализацию национальных и федеральных проектов, обеспечивают приоритетное использование информации и данных, а также результатов анализа, выводов и предложений, получаемых и обрабатываемых в информационной аналитической системе реализации национальных проектов, при разработке (корректировке) методик расчета показателей национальных и федеральных проектов.
Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральная служба государственной статистики обеспечивают учет информации и данных, а также результатов анализа, выводов и предложений, получаемых и обрабатываемых в информационной аналитической системе реализации национальных проектов, при разработке (корректировке) и согласовании методик расчета показателей национальных и федеральных проектов.
11. Расчет показателей национальных проектов должен осуществляться исходя из выполнения одного из следующих условий:
а) значения показателей рассчитываются по методикам, принятым международными организациями;
б) значения показателей определяются на основе данных федерального статистического наблюдения, в том числе по субъектам Российской Федерации (группам субъектов Российской Федерации).
12. Расчет показателей федеральных проектов, которые не являются показателями национальных проектов, должен осуществляться согласно методикам, по решению проектного комитета подготовленным и утвержденным исходя из выполнения условий, предусмотренных пунктом 11 настоящего Положения, или иных условий.
Указанные методики расчета показателей федеральных проектов должны предусматривать приоритетное использование информации и данных, а также результатов анализа, выводов и предложений, получаемых и обрабатываемых в информационной аналитической системе реализации национальных проектов.
13. Подготовка национальных проектов и федеральных проектов осуществляется с учетом следующих принципов:
а) отражение в паспортах национальных проектов их влияния на достижение национальных целей и целевых показателей, определенных Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. N 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»;
б) отражение в паспортах национальных проектов и входящих в их состав федеральных проектов общественно значимых результатов, непосредственно влияющих на улучшение качества жизни граждан и условий ведения предпринимательской деятельности;
в) обоснование эффективности, достаточности и необходимости предлагаемых результатов федеральных проектов, а также отражение их влияния на достижение показателей национальных проектов и показателей федеральных проектов;
г) достижение в первую очередь результатов федеральных проектов, позволяющих оптимизировать или минимизировать стоимость реализации последующих результатов;
д) проведение оценки востребованности, а также стоимости и источников финансового обеспечения содержания объектов имущества, создаваемых (приобретаемых) в рамках реализации национальных проектов и федеральных проектов.
14. Инициирование, подготовка, реализация и завершение ведомственных и региональных проектов осуществляются в соответствии с положениями об организации проектной деятельности, подготовленными с учетом настоящего Положения и утвержденными соответственно актами федеральных органов исполнительной власти и актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
15. Информация, содержащаяся в паспортах национальных проектов и паспортах федеральных проектов, запросах на их изменение, а также в отчетах об их реализации, до их утверждения в соответствии с настоящим Положением не подлежит разглашению (распространению), если иное не установлено настоящим Положением или решением Председателя Правительства Российской Федерации, президиума Совета, проектного комитета, куратора национального проекта и (или) куратора федерального проекта, руководителя национального проекта и (или) руководителя федерального проекта, не входящего в состав национального проекта.
Владимир Путин: персональная ответственность – вот что такое национальные проекты
Национальные проекты отличаются конкретными задачами, ресурсами и за их реализацию власти несут персональную ответственность. Об этом заявил Президент России Владимир Путин в интервью ТАСС, которое провели в рамках проекта «20 вопросов Владимиру Путину» и посвятили теме реализации национальных проектов.
Глава государства напомнил, что в отличие от национальных проектов, в том числе национального проекта «Цифровая экономика», при реализации госпрограммы обозначались общие вопросы и общая работа по их достижению. Разница в том, что при реализации нацпроектов, во-первых, ставятся конкретные задачи, во-вторых, определяется уровень, объем дополнительных ресурсов, которые нужны для решения задач, в третьих, ответственность лиц.
«Сейчас мы поставили цели, ну, вот условно по демографии – достичь такого-то среднего возраста продолжительности жизни. Под эти цели конкретно выделяются ресурсы. На борьбу с онкологическими заболеваниями – столько-то, с сердечно-сосудистыми – столько-то, на совершенствование правил и снижение смертности на дорогах – столько-то, то есть под развитие сети дорожной и так далее. И по каждому вопросу персональная ответственность – вот что такое национальные проекты. Таких инструментов мы раньше не применяли», – подчеркнул Президент.
По словам главы государства, инструменты, которые использовались ранее, в том числе программы и госпрограммы не отвечают задачам, которые стоят перед страной сейчас. «Нам нужно достичь результатов по широкому фронту, и здесь недостаточно осуществлять точечные проекты», – объяснил он.
Президент добавил, что такого таргетирования раньше никогда не было. «Есть определенные проблемы, связанные с тем, что у нас есть национальные цели и нацпроекты как инструмент достижения этих целей. Это, наверное, надо совместить, об этом некоторые коллеги говорят. Но это ж все в ходе практической работы должно выстраиваться и оттачиваться. Но мы же не можем просто так сидеть и смотреть, как вода утекает», – отметил глава государства.
Напомним, что ключевые цели 12 национальных проектов, в том числе нацпроекта «Цифровая экономика», обозначены в майском указе Президента России Владимира Путина. Это задачи в сферах здравоохранения, демографии, образования, экологии, жилья и городской среды, автомобильных дорог, науки, цифровой экономики, производительности труда и поддержки занятости, культуры, международной кооперации и экспорта, малого и среднего предпринимательства и поддержки индивидуальной предпринимательской инициативы.
Разговор о том, на что идут сотни миллиардов бюджетных рублей и насколько эффективно эти деньги тратятся на нацпроекты.
«Классика: первый блин комом», — отмечает журналист ТАСС Андрей Ванденко.
«Вы сказали, что итоги первого года как-то не полетели», — поясняет Ванденко.
«Чтобы потряхивало?» – спрашивает журналист.
Путин признает, что в первый год получилось не все. Но большинство из 38 поставленных целей были достигнуты. Где-то работа идет даже гораздо быстрее. Например, из аварийного жилья в прошлом году планировали расселить 8 тысяч человек, а в итоге в новые квартиры въехали 37 тысяч. Выросла средняя продолжительность жизни — почти до 73,5 года, снижается смертность.
«А по году убыль», — подловил Путина на статистике журналист.
«А по году убыль, потому что», — начинает глава российского государства.
«Причем солидная», — перебивает президента и добавляет Ванденко.
«Не сомневаюсь», — соглашается интервьюер.
Нацпроект «Демография» призван переломить негативную тенденцию. У каждого нацпроекта свои задачи — здравоохранение, образование, наука, развитие городской среды, дорог. В ходе интервью вспомнили, как строилась кольцевая дорога вокруг Санкт-Петербурга. Ее запланировали еще в советские времена, начали строить в конце 1990-х, но закончили только в 2011 году. Были возведены сложнейшие тоннели, эстакады. А единственный неразводной Вантовый мост через Неву стал одним из символов города.
Но главное — без кольцевой Петербург сегодня задохнулся бы в пробках и не мог бы развиваться. Хотя вложения требовались огромные, в правительстве тогда шла весьма острая дискуссия, в том числе с участием Алексея Кудрина.
— То есть, это вы иронизируете?
— Угол зрения изменился?
«Да, угол зрения изменился, — соглашается российский президент. — И глаз видит поотчетливей, потому что не боится, что что-то по этому глазу прилетит».
«А вот так, да?» – удивляется Андрей Ванденко.
За последние годы Россия не раз доказывала, что способна реализовывать самые масштабные международные проекты на высшем уровне. Но нынешние нацпроекты — это во многом новый вызов.
— Чем ваши нацпроекты отличаются от медведевских?
«То есть, тогда был просто предвыборный лозунг?» – уточняет журналист.
— Какой под постоянным у вас контролем из этих проектов?
Не случайно и новое правительство формировалось во многом исходя из возможностей реализовать нацпроекты.
Путин объяснил разницу между нацпроектами и госпрограммами
Стенограмма третьей серии интервью Владимира Путина для ТАСС
Андрей Ванденко: Нацпроекты. Классика, первый блин комом.
Владимир Путин: Почему?
Андрей Ванденко: Вы сказали, что итоги первого года как-то не полетели.
Владимир Путин: Во-первых, я не так сказал. Ну, не совсем. Второе, я всегда должен…
Андрей Ванденко: Чтоб потряхивало?
Владимир Путин: Да, нужно, чтоб потряхивало. Нужно, чтобы люди чувствовали свою ответственность. Должны быть под постоянным административным давлением и напряжением. Просто опыт работы мой, достаточно серьёзный, показывает, что стоит только это напряжение снять, сразу народ начинает в среднем расслабляться, поэтому я так и говорил. Это первое. Второе, действительно не всё сделано. Из 38 задач, которые ставились на этот год, 26 исполнено.
Андрей Ванденко: На тот год? 19-й?
Андрей Ванденко: Это Вы говорили.
Андрей Ванденко: А по году убыль.
Владимир Путин: Что?
Андрей Ванденко: А по году убыль.
Владимир Путин: А по году убыль, потому что.
Андрей Ванденко: Причём солидная.
Владимир Путин: 260 тысяч, я знаю почти каждую цифру.
Андрей Ванденко: Не сомневаюсь.
Андрей Ванденко: По-немецки.
Андрей Ванденко: Чем Ваши нацпроекты отличаются от медведевских?
Владимир Путин: А медведевских никаких нацпроектов не было, в том смысле, в котором мы сейчас это делаем.
Андрей Ванденко: То есть тогда был просто предвыборный лозунг?
Андрей Ванденко: Какой-то под постоянным у Вас контролем из этих проектов?
Владимир Путин: Все.
Андрей Ванденко: Все?
Владимир Путин: Ну конечно.
Андрей Ванденко: То есть так, чтоб вот.
Владимир Путин: Ну конечно!
Андрей Ванденко: Один какой-то всё время Вы мониторили.
Андрей Ванденко: Я вот и смотрю, что Вы третий раз об этом говорите.
Андрей Ванденко: Тем не менее скепсис остаётся по отношению.
Владимир Путин: Скепсис всегда есть, всегда был и всегда будет. Это хорошо, это…
Андрей Ванденко: Кудрин вот опять сказал, что скрепой они не стали и вряд ли станут.
Владимир Путин: Скепсис всегда подталкивает тех, кто должен добиваться конкретного результата. Кудрин большой молодец, потому что, когда он был министром финансов, он выступал за жёсткую макроэкономическую политику и за то, чтоб лишних денег из бюджета не тратить. Теперь он считает, что у него…
Андрей Ванденко: То есть это Вы иронизируете?
Андрей Ванденко: Ну, угол зрения изменился.
Владимир Путин: Да, угол зрения изменился, и глаз видит поотчётливей, потому что не боится, что что-то по этому глазу прилетит.
Андрей Ванденко: А вот так, да?
Владимир Путин: Конечно, а как же. Ответственности нет прямой. И те люди, с которыми он работал, в известной степени его ученики, они как бы в недоумении.