Что такое общественное управление
Общественное управление
Смотреть что такое «Общественное управление» в других словарях:
ГОРОДСКОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ — система органов гор. самоуправления, осн. на принципе разделения властей. ГОУ, с одной стороны, представляло и отстаивало интересы горожан, с другой, являлось одним из низовых звеньев в аппарате гос. управления. ГОУ Екат. неоднократно менялось в… … Екатеринбург (энциклопедия)
Городское общественное управление — см. Город … Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона
ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КОММУНИСТИЧЕСКОЕ — организация управления делами общества при коммунизме. Уже в первых произведениях утопич. социализма общество будущего характеризовалось совершенной организацией управления (Мор, Кампанелла). Сен Симон и Фурье высказали мысль о том, что в … Философская энциклопедия
Общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным учреждением и его имущество… … Википедия
ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ — состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) различных групп людей к событиям и фактам социальной действительности. О. м. выступает в экспрессивной, контрольной, консультативной и директивной функциях… … Философская энциклопедия
УПРАВЛЕНИЕ — функция организованных систем, возникших естественным (эволюционным) или искусственным (креационным) путем. Различают У. в биологических, социальных, экономических, политических, технических, кибернетических и др. системах. Наиболее общими… … Философская энциклопедия
Управление (социальн.) — Управление, элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности.… … Большая советская энциклопедия
Общественное участие — (public participation [1]) это непрерывный процесс взаимодействия между учреждением (организацией), ответственным за принятие решения, и гражданами, чьи интересы могут быть затронуты прямыми или косвенными последствиями планируемого решения … Википедия
Общественное учреждение — (англ. social institution) в РФ не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям объединения. Согласно ФЗ «Об общественных… … Энциклопедия права
ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения (ФЗ Об общественных объединениях от 14 апреля 1995 г.).… … Юридический словарь
§ 11. Государственное управление и общественное управление
Вопрос о соотношении государственного управления и управления в негосударственной организации сводится к выявлению специфики управления каждого из указанных видов.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. С. 168.
1. Государственное управление осуществляется от имени государства, органами государства или другими органами, получаемыми от него соответствующие властные или иные полномочия. Общественное управление — это управление самого общества для решения своих внутренних задач и достижения поставленных целей. Деятельность субъектов общественного управления распространяется, как правило, только на членов соответствующей общественной организации. Распорядительные действия и решения общественного объединения, как правило, не характеризуются государственно-властным признаком.
2. При осуществлении государственного управления могут быть использованы различные правовые формы и методы управления, в том числе и применение мер государственного принуждения к различным субъектам права. Общественное управление не характеризуется указанным признаком принудительной власти.
3. Государственное управление имеет большую степень правовой регламентации по сравнению с общественным управлением, т. е. законодательные и иные нормативные акты определяют формы, порядок и процедуру реализации управленческих действий. Общественное управление характеризуется гораздо меньшей степенью правовой регламентированности используемых в своей деятельности управленческих процедур, направленных на достижение целей управленческого процесса.
Характерной чертой как государственного управления, так и управления общественного является то, что государство гарантирует одинаковую правовую судебную защиту граждан как от действий (решений) органов государственного управления, местного самоуправления, так и общественных объединений и их органов(*1).
Субъекты государственного управления(*2): взаимодействуют с общественными объединениями и их органами (должностными лицами); содействуют обмену информацией между государственными органами и политическими партиями, движениями, политиками, представителями российского бизнеса, учеными, деятелями культуры; способствуют развитию малого бизнеса в стра-
‘ См.: Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) // Ведомости. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
(*2) См.: Коренев А. П. Административное право России: Учеб. В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С. 13.
не; оказывают поддержку некоммерческим организациям; проводят встречи, обсуждения актуальных социальных проблем; разрабатывают и проводят в жизнь политические решения.
Кратко рассматривая вопрос о соотношении государственного и общественного управления, следует остановиться на некоторых общих положениях правовой регламентации административно-правового статуса общественных объединений.
В юридической литературе определение общественной организации сводится к признанию таковой негосударственного, добровольного объединения граждан, призванного способствовать развитию их политической активности и самодеятельности, удовлетворению и защите социальных нужд, профессиональных интересов и т. п. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»(*1) в ст. 5 понимает под общественным объединением добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Общественные организации входят в политическую систему общества. Статья 13 Конституции РФ признает политическое многообразие, многопартийность, равенство общественных объединений перед законом. Запрещается лишь создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статья 30 Конституции говорит о праве каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
Общественные объединения можно классифицировать по таким признакам, как принципы и цели деятельности, сфера и масштаб деятельности, характер полномочий и т. д.
Статья 7 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает следующие их организационно-правовые формы: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.
‘См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
По принципам и целям создания можно выделить: 1) партии, общественные движения, блоки партий и общественных движений, создаваемые для достижения политических целей при проведении выборов в представительные органы власти и воздействия мирным путем на представительные и исполнительные органы власти, для обеспечения соответствующей социальной и экономической политики внутри страны, а также внешнеполитической линии в ближнем и дальнем зарубежье; 2) профессиональные союзы, действующие в целях защиты социальных, профессиональных, трудовых прав как граждан, так и отдельных отраслей народного хозяйства, социально-культурной сферы; 3) организации молодежи, студенчества, учащихся, имеющие своими задачами не только проведение воспитательной и просветительской работы с молодежью, но и защиту их прав на образование, стипендионное обеспечение в пределах необходимого минимума, на трудоустройство; 4) творческие союзы писателей, журналистов, театральных деятелей, медицинских работников, ученых, имеющие целью взаимное обогащение творческими идеями и одновременно защиту своих социальных прав, создание материальных условий для творческого труда; 5) спортивные, оборонные общества и др.
По масштабам деятельности выделяются общественные организации, действующие в масштабах всей страны либо в отдельных регионах, на отдельных территориях, в отдельных местностях (к последним относятся домовые, уличные комитеты, общественные пункты охраны порядка, советы содействия семье и школе, родительские комитеты).
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам; заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.
Государственное регулирование деятельности партий и общественных движений заключается в обязательной регистрации их в Министерстве юстиции РФ, министерствах и управлениях юстиции субъектов Федерации с одновременной регистра-
цией их уставов, характеризующих задачи, цели, порядок деятельности. При нарушении общественными объединениями предусмотренного уставами и положениями характера деятельности, совершении действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, должна быть произведена отмена регистрации и запрещена их деятельность. Вместе с тем ст. 21 Федерального закона «Об общественных объединениях» определяет, что общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции; однако в этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица. Отказ в государственной регистрации общественного объединения может быть обжалован в судебном порядке и не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.
Одним из важнейших элементов административно-правового статуса общественных объединений являются их права и обязанности. Общественное объединение имеет право: участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования; представлять и защищать свои права, а также права других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях.
Общественное объединение, являющееся юридическим лицом, может иметь в собственности земельные участки, здания, строения, сооружения, жилищный фонд, транспорт, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения деятельности этого общественного объединения, указанной в его уставе.
В отношении создаваемых профсоюзов действует уведомительный порядок в Министерстве юстиции Российской Федерации или его территориальных органах, которые не вправе отказывать им в регистрации и контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (п. 1. ст. 8 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности»(*1)). В случае совершения профсоюзными организациями действий, подпадающих под п. 5 ст. 13 Конституции РФ, их деятельность также подлежит запрещению.
Такие общественные организации, самодеятельности, как уличные, домовые комитеты и т. п. государственной регистрации не подлежат.
В самостоятельную группу выделяются трудовые коллективы и Советы трудовых коллективов, защищающие интересы населения как на самом производстве, так и в случае коллективных конфликтов перед органами государственного управления регионов и Российской Федерации и входящие как одна из сторон (наряду с профсоюзами) в состав согласительных комиссий (например, советы трудовых коллективов г. Воркуты, других угольных бассейнов, атомных электростанций и т. д.). Разрешение конфликтных ситуаций с участием трудовых коллективов является функцией органов государственного управления.
Правовые формы деятельности отдельных общественных объединений обусловлены предоставленными им государством властными полномочиями: например, общество охраны прав потребителей контролирует соблюдение правил торговли и качество реализуемых товаров, их представители вправе входить в торговые предприятия при предъявлении удостоверения, производить контрольные покупки, проверять сертификаты, качественные удостоверения, накладные на поставленную продукцию поставщиков, ценники, составлять протоколы об административных правонарушениях; общественные объединения по охране природы уполномочены проводить проверки на различных объектах, общественные экспертизы по фактам загрязнения окружающей среды; профкомы предприятий дают согласие на увольнение работников по инициативе администрации в случае сокращения штатов или ликвидации подразделения предприятия, осуществляют общественный контроль за охраной труда и техники безопасности, участвуют в оформлении актов о несчастных случаях на производстве и т. д.
Деятельность общественных организаций, направленная на реализацию государственно-властных полномочий, регулируется соответствующими законодательными актами (об охране прав потребителей, об охране окружающей природной среды).
Права общественных объединений всегда соотносятся с обязанностями соответствующих органов государственного управле-
(*1) См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
ния, чтобы способствовать их деятельности и реализации предоставленных общественным формированиям прав, принимать меры к пресечению выявленных нарушений, привлечению к ответственности виновных должностных лиц.
Вместе с тем следует признать, что в целом участие общественных объединений в реализации функций государственного управления носит весьма ограниченный характер.
В соответствии со ст. 34 Конституции РФ о праве каждого использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещенной законом предпринимательской деятельности, а также Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации'» в настоящее время в стране действуют тысячи хозяйственных товариществ и обществ, предприятия с наличием иностранного капитала. Органы государственного управления в ограниченной степени регулируют их деятельность, обеспечивая охрану окружающей природной среды, охрану труда и техники безопасности, лицензируя некоторые виды предпринимательской деятельности. Органы государственного управления вправе заключать договоры о государственном заказе на производство и поставку для государственных нужд определенных изделий и продуктов (оборонной, космической техники, лекарственых препаратов, зерна и пр.).
Следует иметь в виду, что отдельные негосударственные структуры реализуют государственно-властные полномочия, если они уполномочены на это государством. Например, коммерческие банки перечисляют по доверенности предприятиям заработную плату, по поручению органов социальной защиты — пенсии, оказывают другие подобные услуги, частные нотариусы нотариально регистрируют различные сделки, заверяют дубликаты документов и т. д. Подобная деятельность регулируется законодательными актами и контролируется соответствующими органами государственного управления.
Следовательно, органы государственного управления, в основном не осуществляя непосредственного административного руководства деятельностью общественных объединений и негосударственных коммерческих структур, в то же время оказывают на них определенное воздействие путем установления
См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.
отдельных правовых предписаний, запретов, ограничений, выдачи лицензий в интересах защиты конституционных прав граждан, законных интересов государства и общества, выполнения международных договоров, с одной стороны, и создания благоприятных условий для их функционирования — с другой. В тех случаях, когда отдельные общественные объединения и коммерческие организации наделяются функциями государственного управления, их деятельность регламентируется, регулируется и контролируется органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Административное право в системе управления
Изучая основные понятия, положения и институты административного права как одной из основных отраслей публичного права, следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латинского языка «управленческий или руководящий», т. е. имеющий государственный, властный характер.
По своей сути административное право – государственное управленческое право, реализующее публичный правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями. Следовательно, предметом и объектом действия юридических норм являются управленческие отношения (точнее, поведение), возникающие между субъектами управления, реализующими свои права и обязанности. Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач, стоящих перед органами власти, государством и обществом в целом.
Система управления – совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых между собой и образующих целостное единство.
Виды систем управления: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы рассматриваем понятие государственной системы управления, тесно взаимодействующей с общественными системами управления.
Признаки системы управления.
Первый признак системы управления: она имеет два и более элемента (подсистемы), т. е. управляющий элемент (властный субъект права) и управляемый элемент системы (подвластный субъект права). Как правило, система конкретного органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления, т. е. системы иерархичны (соподчинены).
Второй признак системы управления – это взаимосвязь и взаимозависимость, которая регламентирована как социальными нормами (традициями, обычаями, моралью и др.) – эти управленческие отношения имеют общественно-властный характер, – так и правовыми. Отношения же взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между управляющей и управляемой системами, одной из которых обязательно является юридическое лицо государственной формы собственности, муниципальной или смешанной, регламентированы административными правовыми нормами и правилами и имеют государственно-властный характер.
Третий признак системы управления: целостное единство системы понимается как интегрированное качество, а не как арифметическая сумма качеств функционирующих элементов системы. То есть взаимосвязь между элементами одной системы всегда теснее, нежели с элементами других систем или внешней среды.
Социальное управление: государственное и общественное
Государственное управление – это сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной и муниципальной власти (в основном исполнительными) по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке, определенном законодательством, с использованием системы мер убеждения и административного принуждения для обеспечения достойных условий жизни личности, семьи и общества в целом.
Эти два вида социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления.
Признаки социального (государственного и общественного) управления:
• сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в соответствии с содержанием системы управления, ее зависимости от влияния различных факторов и условий внешней среды;
• целенаправленность воздействия, так как цель государственного управления имеет не только объективный характер развития общества, но и субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов, социальных групп или же большинства граждан страны. В актах управления требование законности сочетается с требованием целесообразности;
• наличие в системе управления элементов управления:
• правовая регламентация процесса организации управления. Административно-правовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты организуют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.
Цели и функции управления, их классификация. Управленческий цикл
Все цели находятся в соподчинении друг с другом иерархия целей); общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более важны, первостепенны или приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иногда иерархию целей называют «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от влияния факторов внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении чаще имеют дело с приоритетом цели в реальном режиме времени, т. е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна действиям факторов и условиям внешней среды.
Классификация функций органов управления:
К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические, социальные и др., создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.
По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления (так называемый управленческий цикл). Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию управленческий цикл и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.
Управленческий цикл – повторяющаяся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных).
О количестве стадий управленческого цикла в литературе нет единого мнения.
Цель административно-правового регулирования – создание стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов административного права.
Принципы организации деятельности органов государственного управления
Принцип плановости и прогнозирования – разработка комплексных федеральных программ по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления.
Принцип объективности – анализ и учет фактического состояния процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.
Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.
Принцип научности выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использовании на практике, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, ее обработке с применением количественных методов на базе ЭВМ, а также выявлении и осмыслении актуальных проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных способов и средств их решения.
Принцип рациональности, т. е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели и задачи управления должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.).
Принцип ответственности органов управления и их должностных лиц за результаты своей работы в целом. Это обеспечивается нормативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы.
Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью реализуется практически во всех органах исполнительной власти, даже там, где основным принципом управления является единоначалие (например, в МВД РФ).
Принцип линейности обеспечивает руководителю по предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.
Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий, например управление подразделениями милиции общественной безопасности и муниципальной милицией.
Принцип единства и централизации характерен для отраслевых и особенно для военизированных органов исполнительной власти.
Органы государственного управления: понятие и функции
Некоторые авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и это суждение строится на их функциях. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) осуществляют по предметам ведения и в объеме своей компетенции такие функции государственного управления, как правовое регулирование, государственный контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или координация. Это важные функции государственного управления, но далеко не все.
Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и надзорные.
К органам государственного управления можно отнести практически все линейные и функциональные подразделения органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но не обладают такими функциями исполнительной власти, как осуществление государственной политики и нормотворческая. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий ФОИВ с правом назначения должностного лица.
Функции государственного управления:
Нормотворчество, регулирование и контроль органов государственного управления
Цели нормотворческой деятельностиорганов государственного управления заключаются в следующем:
В соответствии с Указом Президента РФ от 03.03.2004 г. № 314 в ред. от 12.05.2008 г. нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, исключением являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении Президента РФ.
Регулирование органов государственного управления (в том числе и правовое) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже организованной системы управления применительно к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования как функции управления. Необходимость регулирования определяется как постоянными изменениями в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так и изменениями факторов и условий воздействия внешней среды.
Кроме функции правового регулирования органы управления, их уполномоченные должностные лица осуществляют и такую функцию управления, как контроль. Отсутствие ФЗ о едином государственном контроле, по существу, лишает органы государственной власти и управления необходимой обратной связи, т. е. получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах функционирования системы органов исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства ввиду неполной или недостоверной информации о процессах, проходящих в государстве и обществе.
Контроль – форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.
Цели контроля органов государственного управления: