Что такое муниципальный лесной контроль
Муниципальный лесной контроль и надзор
Статья просмотрена: 6425 раз
Библиографическое описание:
Черекаева, Е. А. Муниципальный лесной контроль и надзор / Е. А. Черекаева. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2013. — № 3 (50). — С. 379-383. — URL: https://moluch.ru/archive/50/6416/ (дата обращения: 17.12.2021).
Таким образом, из анализа вышеприведенных нормативных актов под муниципальным лесным контролем и надзором следует понимать деятельность органов муниципального образования, которая проводится в форме проверок, утвержденных в соответствии с планом работы, по выполнению должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами выполнения требований при осуществлении ими своей деятельности по использованию, охране и воспроизводстве лесов.
На сегодняшний день не выделен специальный объект муниципального лесного контроля (надзора) и, в соответствии с Лесным кодексом РФ и из анализа регламентов о муниципальном лесном контроле (надзоре), можно сделать вывод, что под таким объектом следует понимать насаждения, находящиеся в городских лесах и лесах особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенного пункта. Такая трактовка не отражает весь спектр правового регулирования деятельности по использованию растительности в рамках муниципального образования. По нашему мнению, к объекту муниципального лесного контроля (надзора) также следует отнести лесопарковые зоны, парки, скверы, городские сады, цветники, дворовые насаждения, а также отдельно стоящие деревья, кустарники и иную растительность, независимо от ее ведомственной принадлежности и формы собственности.
Органы муниципального образования, осуществляющие лесной контроль и надзор, в процессе своей деятельности взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Федерации, организациями и гражданами по следующим вопросам, определяют цели, объем и сроки проведения плановых проверок, информируют о результатах проводимых проверок, соблюдении законодательства Российской Федерации в лесной сфере, деятельности и эффективности муниципального лесного контроля, готовят в установленном порядке предложения о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления муниципального лесного контроля, принимают административные регламенты взаимодействия органов государственного контроля и органов муниципального контроля при осуществлении государственного и муниципального лесного контроля, разрабатывают положения и обеспечивают повышение квалификации специалистов, осуществляющих муниципальный лесной контроль, оформляют разрешения на осуществление различных видов лесопользования и на вырубку зеленых насаждений на территории муниципального образования.
Муниципальные лесные инспектора при осуществлении муниципального лесного контроля и надзора, по общему правилу, имеют право:
пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства в установленном порядке;
осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;
взаимодействовать с прокуратурой и составлять ежегодного сводный план проведения плановых проверок;
составлять по результатам проверок акты о лесонарушениях с последующей их передачей в государственные надзорные органы, следственные органы МВД и прокуратуру с целью ознакомления гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, использующих лесные участки, с результатами таких проверок;
давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства на территории муниципального образования и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;
уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и выявленных нарушениях на территории муниципального образования;
составлять в отношении нарушителей законодательства в сфере охраны леса протоколы об административных правонарушениях;
осуществлять иные предусмотренные действующим законодательством права. Муниципальные лесные инспекторы проводят контрольно-надзорные мероприятия в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» посредством проверок: плановая проверка (ст.9), внеплановая проверка (ст.10), документарная проверка (ст.11), выездная проверка (ст.12).
В ходе таких проверок проверяется состояние зеленых насаждений на земельных участках, прилегающих к зданиям и сооружениям, эксплуатируемых учреждениями образования, здравоохранения и различными хозяйствующими субъектами. Так, при обнаружении в результате проверки сухостойных деревьев, которые необходимо вырубить в целях обеспечения безопасности здоровью и жизни населения, транспортных средств и сохранения остальных здоровых зеленых насаждений выдается предписание по вырубке таких деревьев. При обнаружении суховейных деревьев, проверяющими органов выдается предписание об обрезании усохших веток.
Плановая проверка проводится в целях выяснения соблюдения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления своей деятельности требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере лесопользования. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемого органом муниципального контроля (надзора) в соответствии с его полномочиями ежегодного плана. Утвержденный руководителем органа муниципального лесного контроля (надзора) ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте такого органа в сети «Интернет» либо иным доступным способом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основанием для включения в ежегодный план проведения плановых поверок является истечение трех лет со дня государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.
О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, уведомляются органом муниципального лесного контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения руководителя, заместителя руководителя органа муниципального лесного контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Внеплановые проверки проводятся:
для проверки исполнения предписаний соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране лесов, об устранении ранее выявленных правонарушений, а также предписаний иных должностных лиц в случаях наделения их законодательством такими полномочиями в области лесных отношений;
в случае обнаружения в ходе осуществления муниципального и (или) государственного лесного контроля достаточных данных, указывающих на наличие правонарушений;
в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц или граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений лесного законодательства.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган муниципального лесного контроля, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
О поведении внеплановой проверки муниципальный орган должен уведомить органы прокуратуры. В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, граждан устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органа муниципального лесного контроля.
Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности, по месту использования гражданином лесного участка.
Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля. Так, в соответствии с ч.8 ст.1 юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета проверок, куда должностные лица контролирующих органов, в свою очередь, обязаны вносить соответствующую запись. Такая процедура позволит предотвратить проведение проверок соблюдения одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя со стороны нескольких контролирующих органов. Мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан проводятся на основании распоряжения или приказа главы муниципального образования. Такой приказ или распоряжение могут предусматривать как проведение одного, так и нескольких мероприятий в рамках осуществления муниципального лесного контроля и надзора.
При проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору могут присутствовать представители других заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций и объединений, специалистов, потерпевших или их законных представителей, свидетелей, переводчик и другие лица на основании списка, подписанного муниципальным лесным инспектором. Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору проводится с участием представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина. Отсутствие руководителя организации или замещающего его лица не может служить причиной для переноса проведения проверки при наличии других должностных лиц или работников организации. При отказе от реализации своего права присутствия при проведении мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина, о чем делается соответствующая запись в акте проверки.
Так как в соответствии с п.1 ст.21 и п. ст.25 Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» присутствие руководителя или представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя на проверке является не только правом, но одновременно и обязанностью, то лица, участвующие в мероприятии по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны известить муниципального инспектора о причинах неявки или невозможности участвовать в мероприятии по муниципальному лесному контролю и надзору и представить доказательства уважительности этих причин. В случае признания неявки уважительной проверка может быть отложена.
Таким образом, из анализа положений данного нормативного акта следует, что проверка может быть осуществлена муниципальным лесным инспектором без участия представителей проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя) либо гражданина только в случае, если данное лицо не предоставило обоснованных доказательств причин своей неявки и заранее не известило об этом орган муниципального лесного контроля (надзора).
Юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору), обязаны обеспечивать муниципальным лесным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.
Мероприятие по муниципальному лесному контролю и надзору в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя или гражданина должно быть проведено в срок до тридцати дней или иной срок, указанный в распоряжении, но не превышающий тридцати дней. В случае необходимости срок проведения мероприятия по муниципальному лесному контролю (надзору) может быть продлен распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора) муниципального образования на срок до одного месяца. В регламентах некоторых муниципальных образованиях предусмотрена возможность продления сроков контрольно-надзорных мероприятий в случае привлечения научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других организаций для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки, распоряжением главного муниципального инспектора в области лесного контроля (надзора). Такая возможность продления сроков очень важна, так как сроки получения результатов экспертизы (в том числе и экологические), проводимые в отношении объектов лесного контроля (надзора) могут варьироваться в зависимости от характера, состава, состояния и объема исследуемого материала.
Результаты мероприятий по муниципальному лесному контролю и надзору могут быть обжалованы лицом, в отношении которого проводилась проверка, главному муниципальному инспектору в области лесного контроля и надзора городского поселения путем подачи жалобы в десятидневный срок со дня составления акта. Жалоба рассматривается в десятидневный срок со дня ее поступления.
По результатам рассмотрения жалобы выносится одно из следующих определений:
об оставлении жалобы без удовлетворения;
об удовлетворении жалобы и отмене результатов мероприятия по муниципальному лесному контролю и надзору.
Акт проверки подписывается должностным лицом (лицами), осуществляющими мероприятия по контролю. При проведении проверки совместно с иными контрольными органами акт проверки подписывается представителями указанных контрольных органов. Один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается физическому лицу, руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку, либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. К акту проверки (в зависимости от вида нарушения) могут прилагаться результаты осмотра объектов лесного фонда, акты об отборе образцов (проб), обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения лиц, в чьих действиях имеются признаки нарушения действующего законодательства и должностных лиц органов государственного и/или муниципального контроля (надзора) и другие документы или их копии, связанные с результатами проверки.
Должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Лесной Кодекс Российской Федерации от 04.12.2006г. № 200-ФЗ. СЗ РФ, 2006, № 50, ст.5278
Федеральный закон от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». СЗ РФ, 2008. № 52 (ч.1), ст.6249
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 2003.№ 40, ст.3822
Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. Издательский Дом «Городец». 2008г. http://determiner.ru/dictionary/842/word/
http://sibinfo.su/nsk/officiality/324.html Решение Новосибирской области от 23.12.2009 № 1504 «О порядке организации и осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории города Новосибирска».
sibnews.info/section9i/sortjq/okdok Постановление Администрации г. Улан-Удэ от 22 сентября 2008г. № 467 Об утверждении положения об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора на территории г. Улан-Удэ; http://bratsk-city.ru/download/duma/99.doc Положение о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории муниципального образования города Братска от 01.06.2010 № 99/г-д
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора». СЗ РФ 2007, № 27. ст.3282
Д. М. Зайцев. Лесное законодательство (Комментарии к проекту нового Устава Лесного). Типография М. Я. Квара, 1914. С.-Петербург. С.28
Становление муниципального лесного контроля в Российской Федерации
Козодубов А.А., доцент кафедры юриспруденции Гуманитарного института филиала Северного (Арктического) федерального университета им. М.В. Ломоносова в г. Северодвинске Архангельской области, кандидат юридических наук, доцент.
Яковлев А.В., юрисконсульт правового управления администрации МО «Северодвинск».
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1] вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
До настоящего времени в лесном законодательстве отсутствует дефиниция лес. В преамбуле ЛК указывалось лишь о «представлении о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение», что трудно признать юридическим закреплением этого важного понятия. Профессор М.М. Бринчук отмечал, что, хотя лес и растительный мир вне лесов «в естественнонаучном смысле. суть растительный мир, в юридическом смысле они считаются разными природными объектами» [10, с. 420].
Согласно ст. 4 ЛК РФ муниципальные образования являются, наряду с Российской Федерацией, ее субъектами, гражданами и юридическими лицами, участниками лесных отношений, в которых от их имени участвуют органы местного самоуправления в пределах своих полномочий. Эти полномочия можно подразделить на:
В отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления:
На неточность в первоначальной формулировке названия главы 12 ЛК РФ («Государственный лесной контроль и надзор») справедливо указывали М.Ю. и Л.В. Тихомировы, отмечая, что эта глава включала в себя нормы значительно шире, чем обозначено в названии (в ней определялись основы осуществления как государственного, так и муниципального лесного контроля и надзора). Так как органы местного самоуправления не являются государственными органами (хотя и могут быть наделены отдельными государственными полномочиями), то название указанной главы не вполне соответствовало ее содержанию [16, с. 187]. В настоящее время законодатель оставил лесной надзор за федеральными органами государственной власти, передав лесной контроль на муниципальный уровень публичной власти и соответствующим образом изменив название главы 12 ЛК РФ («Федеральный государственный лесной надзор и муниципальный лесной контроль (лесная охрана)»).
«К полномочиям органов местного самоуправления относятся:
Такая редакция ст. 84 ЛК РФ изменит подтвержденный судебной практикой [18] исчерпывающий характер закрепленного в ней перечня полномочий органов местного самоуправления, что позволит (с точки зрения юридической техники) совместить указанные выше принципы определения объекта муниципального лесного контроля. На сегодняшний же день, как отмечается в Рекомендациях проведенных Псковским областным Собранием депутатов парламентских слушаний «О ходе реформы в лесной отрасли Псковской области и мерах, принимаемых Администрацией области по предотвращению самовольных порубок леса» [19], круг полномочий достаточно широк, но использовать их могут только собственники лесных участков, каковыми органы местного самоуправления могут являться только после установления и оформления права собственности на землю. А поскольку эти права в настоящее время не оформлены, то и принять какое-либо действенное участие в вопросах лесопользования органы местного самоуправления не имеют оснований. Схожее мнение высказывают М.И. Васильева и Т.В. Шмаль: если право муниципальной собственности на лесные участки, занимаемые городскими лесами, не зарегистрировано, то исполнение названных в ст. 84 ЛК РФ и иных подобных полномочий не является для органов местного самоуправления безусловно обязательным [20, с. 122]. Однако законодатель принял иное решение, установив в ст. 98 ЛК РФ отсылку к ст. 84 того же нормативного правового акта.
Во-вторых, ни ЛК РФ, ни Закон о местном самоуправлении не установили ни порядка осуществления муниципального лесного контроля, ни полномочий должностных лиц осуществляющих его органов. Положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» данные вопросы регламентируют в весьма общей форме. В таких условиях осуществление эффективного муниципального лесного контроля невозможно. Поэтому согласимся с предложением М.И. Васильевой о необходимости внесения поправок в ЛК РФ в части установления перечня полномочий муниципальных инспекторов и в административное законодательство федерального и (или) регионального уровня в части права указанных должностных лиц на составление протоколов [17, с. 31]. К сожалению, Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [21], внесший некоторые изменения и дополнения в административно-процессуальную компетенцию органов, осуществляющих государственный лесной надзор, не содержит аналогичных норм, которые касались бы полномочий органов муниципального лесного контроля.
Представляется возможным согласиться с мнением М.И. Васильевой о том, что образовавшаяся пробельность федерального законодательства имеет абсолютный характер и не может быть ликвидирована ни применением иных норм по аналогии, ни тем более нормотворческими усилиями самих органов местного самоуправления. К сожалению, принимаемые органами местного самоуправления документы, преследуя цель правового обеспечения муниципального лесного контроля, часто противоречат быстро меняющемуся федеральному законодательству, что в ситуации востребованности этого института вполне объяснимо [17, с. 31].
Проведенный нами анализ нормативных актов органов местного самоуправления показал следующие подходы к регулированию муниципального лесного контроля.
Осуществление муниципального лесного контроля может относиться к полномочиям администрации муниципального образования [32], конкретных структурных подразделений (например, управления жилищно-коммунального хозяйства [33], отдела муниципального лесного контроля и надзора Управления имущественных отношений [34]) или должностных лиц (например, управляющего делами [35]) администрации муниципального образования, главы администрации муниципального образования [36], созданной им комиссии [37], муниципального учреждения (например, городского лесничества [38]). Встречаются случаи отнесения осуществления муниципального лесного контроля к полномочиям администрации муниципального образования с дальнейшим уточнением реализующего это полномочие ее структурного подразделения [39]. Полномочиями по осуществлению муниципального лесного контроля могут наделяться и территориальные органы администрации городского округа [40].
Объектами муниципального лесного контроля называют:
В качестве целей муниципального лесного контроля предлагаются:
Основными задачами муниципального лесного контроля предлагают считать:
Образцом для определения прав и обязанностей указанных должностных лиц во многом является Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» [59], нормы которого зачастую практически дословно копируются в соответствующие муниципальные нормативные правовые акты. Следствием этого являются некоторые досадные недочеты юридико-технического плана (например, упоминание в тексте муниципального нормативного правового акта о порядке проведения государственного лесного контроля [41, 60]).
При осуществлении муниципального лесного контроля возможно и определенное взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на их территории муниципальных образований. Так, согласно п. 3.22 Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края [63] названное управление для решения возложенных на него задач оказывает методическую и практическую помощь органам местного самоуправления края в вопросах муниципального лесного контроля. Материалы, собранные при проведении муниципального лесного контроля, зачастую подлежат передаче органам и должностным лицам, осуществляющим государственный лесной контроль, для принятия мер ответственности к нарушителям законодательства [50].
Осуществление муниципального лесного контроля в некоторых муниципальных образованиях оценивается как одна из наиболее коррупционно опасных сфер деятельности органов местного самоуправления [64].
В заключение представляется возможным предложить принять на федеральном или региональном уровне нормативный правовой акт, который регламентировал бы процедуру муниципального лесного контроля и устанавливал систему осуществляющих его органов и должностных лиц, определяя при этом их права и обязанности. Наличие такого акта, на наш взгляд, способствовало бы повышению качества нормативного регулирования этой сферы общественных отношений, которое на сегодняшний день является весьма далеким от идеала. Сказанное не противоречит положениям ст. 84 и 98 ЛК РФ, ст. 14, 15 и 16 Закона о местном самоуправлении, которые относят к предметам ведения муниципальных образований и компетенции органов местного самоуправления лишь осуществление, но не регулирование муниципального лесного контроля (в отличие, например, от положений ст. 81 ЛК РФ, которая среди перечня полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений упоминает и об установлении порядка организации и осуществления федерального государственного лесного надзора, и о его осуществлении в лесах, расположенных на землях отдельных категорий). В качестве альтернативного варианта представляется возможным предложить разработку модельного муниципального нормативного правового акта о муниципальном лесном контроле, который послужил бы ориентиром для органов местного самоуправления в их правотворчестве.
Литература
Учебник М.М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк.