Что такое местное самоуправление какова его роль в гражданском обществе
Местное самоуправление поселений и граждане: кого защищать?
20 ноября «АГ» опубликовала новость об Определении Конституционного Суда РФ от 24 октября 2019 г. № 2955-О, которым КС РФ отказал муниципальному депутату поселения в Московской области в рассмотрении ее обращения за защитой конституционных прав, нарушенных, по мнению заявительницы, объединением поселений в городской округ. В названном акте Суд традиционно разрешил исключительно правовые вопросы, не вторгаясь в политические аспекты проблемы.
В документе отмечено, что законодательно установлены различные формы учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. При объединении поселений и образовании городского округа мнение населения выражается путем голосования простым большинством голосов муниципальных депутатов представительного органа местного самоуправления. В Московской области, как и в ряде других регионов страны, идет преобразование муниципальных районов в городские округа посредством объединения поселений. В данном вопросе региональные и муниципальные органы, насколько известно из открытых источников, действуют строго в рамках законодательства.
Возникает вопрос: в достаточной ли мере принимается во внимание мнение населения? С позиций нормативизма – да, поскольку практика руководствуется действующей нормой закона. С точки зрения серьезной самостоятельности населения (не местных органов) – в решении вопросов местного значения такой учет недостаточен. В аспекте реального обеспечения и защиты прав граждан законодательство и правоприменительная практика отражают объективную реальность. Но в будущем возможны иные формы выражения воли населения.
Плебисцитарные формы учета мнения населения по каждому случаю объединения поселений – решение, безусловно, идеальное, но оно не предусмотрено законом и фактически ляжет непомерным грузом на местные бюджеты. У законодателя были основания установить действующий в настоящее время порядок учета мнения населения при объединении поселений – ведь последние не «разрезаются» новыми границами, от них не отторгают территории, они не передаются в юрисдикцию других субъектов Федерации. Если вспомнить, что явка на муниципальные выборы колеблется в среднем от 10 до 20%, то следует констатировать проблему идеализации восприятия местного самоуправления как активности граждан. Местное самоуправление в поселениях, как и в иных муниципальных образованиях в современной России, – это фактически осуществление публичной власти органами местного самоуправления с редчайшими исключениями в виде случаев участия граждан в этом процессе.
Возникает и другой вопрос: как быть с поселенческим самоуправлением? Местное самоуправление выступает наиболее приближенным к населению уровнем осуществления публичной власти, поселенческий уровень наиболее доступен человеку. Поселенческое самоуправление имеет свои преимущества – прежде всего это шаговая доступность. Считается, что люди знают друг друга и доверяют ответственные должности на местах лицам, заслужившим уважение земляков. При объединении поселений власть пространственно отдаляется от населения.
Но всегда ли органы местного самоуправления поселений действуют в интересах граждан? К сожалению, нет. Более того, подчас интересы граждан и муниципальных чиновников диаметрально противоположны. Поэтому полагаю, что нерациональное использование и без того недостаточных ресурсов, а также некомпетентность и коррумпированность отдельных местных чиновников отдаляют органы местного самоуправления от населения в гораздо большей степени, чем территориальные преобразования.
Напомню, что прямыми представителями граждан являются избираемые населением муниципальные депутаты. Если исходить из презумпции, что последние – компетентные люди, честно отстаивающие интересы избирателей, тот факт, что они голосуют за упразднение поселения и создание городского округа, свидетельствует о том, что они видят в таком непростом выборе благо для избирателей и делают его со всей ответственностью.
Объективный взгляд на проблему показывает, что к объединению поселений подталкивает груз годами не решаемых местных проблем, а ресурсный потенциал многих поселений для их преодоления оказывается недостаточным. Объединение потенциалов поселений в масштабе городского округа позволяет снять многие проблемы. В конечном счете граждане должны выиграть от объединения нескольких муниципальных образований в одно, иначе реформа не имеет смысла.
Нельзя также не отметить проблему недостаточности участия населения в решении вопросов местного значения, характерную и для округов, и для поселений. Подчеркну, что конституционно-правовое и социальное назначение функционирования органов местного самоуправления городского округа, объединившего несколько поселений, так же, как и смысл работы органов поселения, состоит в обеспечении прав и законных интересов жителей. Демократические начала в осуществлении местного самоуправления могут и должны быть реализованы не только на поселенческом, но и на окружном уровне – правовые и организационно-технические возможности для этого есть. В частности, думается, можно было бы увеличить депутатский корпус в округах, расширив представительство бывших поселений, поскольку депутаты работают на общественных началах, нагрузка на бюджет минимальна.
Важно иметь в виду, что население нередко воспринимает районные или окружные власти в качестве разновидности государственной власти, а не как собственное самоуправление. Но такое восприятие характерно и для отношения к властям поселений. В этом смысле противопоставлять два указанных уровня осуществления местного самоуправления с позиции применения форм непосредственной демократии нет, на мой взгляд, ни оснований, ни смысла.
Конституция РФ определяет самоуправление как активность жителей городских и сельских поселений, а также других территорий. Процесс ликвидации поселений, на первый взгляд, не вполне соответствует этой формулировке. Но ведь и город, в том числе городской округ, тоже является поселением в общеродовом смысле – как место, населенное людьми. Другое дело, что территорией городского округа, т.е. городской территорией, в одночасье стали села и деревни. Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» ужесточил требования к городским округам и ввел новый тип муниципального образования – муниципальный округ. Очевидно, что в связи с этим многие городские округа будут преобразованы в муниципальные, поскольку включают не только городскую территорию.
Нельзя также не учитывать, что муниципальная реформа в России с 1990-х гг. идет «сверху», самоуправленческие традиции во многом утрачены. Тем бережнее следует относиться к сложившимся в последние годы самоуправленческим началам, расширять применение форм непосредственной демократии на местах. Но в то же время, полагаю, возлагать на самоорганизацию граждан слишком большие надежды пока не стоит. В большинстве случаев граждане не очень активны в реализации возможностей самостоятельно решать вопросы местного значения даже на уровне территориального общественного самоуправления, на уровне домов и подъездов. Еще меньшая активность наблюдается в масштабе муниципалитета. В данном контексте проблема низкой явки на муниципальные выборы видится одной из ключевых.
В свою очередь, исторический опыт показывает, что отказ от поселенческого самоуправления во многих регионах не полный и далеко не окончательный. Процессы укрупнения и разукрупнения территориальных единиц на региональном и местном уровнях были характерны и для СССР, и для Российской империи. Сегодня период укрупнения муниципалитетов, формирования городских и муниципальных округов сменил этап роста количества поселений в 2000-х гг. Поселенческое самоуправление будет возвращаться по мере развития гражданского общества и улучшения социально-экономической ситуации. На мой взгляд, следует стратегически стремиться к повышению уровня участия граждан и в делах государства, и тем более в решении вопросов местного значения. Речь идет не только о законодательном аспекте, но и о правоприменительной практике, и даже о целенаправленном развитии активистской культуры россиян, их вовлечении в решение публичных дел.
Таким образом, защита прав органов местного самоуправления должна обеспечиваться в том числе в рамках конституционного правосудия, но защита прав и законных интересов граждан – приоритетна. Резюмируя, подчеркну, что в нынешних реалиях КС РФ принял мудрое решение, позволив представительным и исполнительным органам регионов и муниципалитетов объединить ресурсный и управленческий потенциалы муниципальных образований для улучшения жизни граждан. Насколько это благое начинание будет реализовано, покажет время.
Органы местного самоуправления: основные полномочия
Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ.
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона.
Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Поправками в Конституцию, поддержанными россиянами в ходе общероссийского голосования, также уточняется, что местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
— создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
— организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
— утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
— присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
— создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
— разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
— утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
— обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
И многие другие. Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления вы можете узнать на сайте профильного Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
5.6 Местное самоуправление
Самоуправляющиеся территориальные единицы (село, район, город) обычно называют муниципальными образованиями. Они могут объединять несколько поселений, часть населения, составлять иные населенные территории.
Структура органов МСУ определяется населением самостоятельно. Они управляют муниципальной собственностью, работают с местным бюджетом, устанавливают местные налоги, осуществляют охрану общественного порядка и т.д.
Функции (основные направления деятельности) органов местного самоуправления Российской Федерации:
Осуществляя данные функции, местное самоуправление как публичная власть территориальных сообществ оказывает существенное влияние на жизнедеятельность и развитие гражданского общества.
Экономическую основу МСУ составляет городская собственность, местные финансы. Органы МСУ могут в интересах населения устанавливать условия использования земель и определенный порядок приватизации городской собственности населением.
В основе организации и функционирования местного самоуправления лежат следующие принципы:
Местное самоуправление осуществляется через различные виды и институты прямого волеизъявления населения:
Развитие местного самоуправления является противовесом центральной власти и гарантом существования в обществе плюрализма. Оно открывает широкую дорогу для участия граждан в политическом процессе. Доступность органов местного самоуправления для гражданина предоставляет ему возможность играть активную политическую роль. Таким образом, местное самоуправление придает гражданскому обществу организованное самоуправляющееся начало, способствует более полной самореализации граждан, оказывает положительное воздействие на развитие правового государства. 1
Какова роль местного самоуправления в гражданском обществе
Вы будете перенаправлены на Автор24
Значимость местного самоуправления в гражданском обществе
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельность решения населением вопросов, имеющих местную значимость, а также вопросов владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом.
Под местным самоуправлением понимают форму народовластия, обеспечивающую в установленных законодательством пределах самостоятельное и ответственное решение гражданами муниципальных образований вопросов, имеющих местную значимость, через непосредственные формы участия или органы муниципального управления.
Основу муниципального управления составляет исторические и иные местные традиции.
Российская система публичной власти рассматривает местное самоуправление как один из основных институтов гражданского общества.
Уровень публичной власти в форме местного самоуправления призван решать совокупность задач благоустройства территорий муниципальных образований, проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивать правовое просвещение населения, осуществлять помощь малоимущим и нуждающимся слоям населения и прочее.
Численность муниципальных образований на территории Российской Федерации превышает 22000 единиц.
Муниципальное управление оказывает существенное влияние на развитие населения, человека в частности, его ценностной системы и мировоззренческого направления.
К первостепенным задачам муниципального управления относится работа, направленная на изменение психологического содержания населения, формирование у граждан способности к независимому и ответственному решению проблем муниципального образования, формирующих основу совершенствования государственного управления и гражданского общества.
Готовые работы на аналогичную тему
Местное самоуправление охватывает решение разнообразных вопросов экономического, технологического и профессионального содержания.
Значимой проблемой организации местного самоуправления на текущий момент является низкий уровень социальной активности населения муниципальных образований и высокий уровень недоверия граждан к представителям муниципальной власти.
Для большей части населения России характерен перенос проблем социального, личного или экономического содержания на лиц, являющихся представителями власти на муниципальном уровне.
Изучение практики осуществления местного самоуправления свидетельствует о необходимости точного закрепления на уровне законодательства полномочий муниципальных органов управления и разработки конкретных параметров организационных форм муниципального управления. Эффективное решение вопросов организационного, экономического, правового и иного характера на муниципальном уровне требует четкого определения компетенции органов муниципального управления, формирования механизма их ответственности, повышения доступности актов органов муниципального управления для населения, проживающего в муниципальных образованиях, расширения форм участия граждан в осуществлении деятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на наличие проблем осуществления местного самоуправления, роль органов муниципального управления растет с течением времени, что обуславливает развитие демократии в системе управления государством на всех уровнях власти.
Следует признать особую значимость муниципального управления в сфере реализации государственных проектов здравоохранения, обеспечения жильем, образования, сельского хозяйства и прочего. Именно на уровне муниципального управления наблюдается наиболее эффективное взаимодействие власти и населения.
При этом, как правило, граждане не осознают всех возможностей местного самоуправления при решении различных проблем жизнедеятельности населения на территории муниципального образования. Этот факт свидетельствует о неполноценности формирования гражданского общества на территории России. Эффективная реализация народовластия требует решения данной проблемы.
Проблемы современного муниципального управления в России
Муниципальное управление сталкивается с рядом проблем, решение которых может оказать существенное влияние на эффективность этого управления. К числу таких проблем относятся:
Наличие муниципального уровня управление является обязательной основой существования демократического строя в Российской Федерации. Государство должно взять на себя обязанность в организации эффективного взаимодействия органов муниципального управления и различных уровней государственного управления.
Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества в современной России
Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Местное самоуправление является важнейшим элементом организации публичной власти. Его специфика заключается в двойственной природе: политической и общественной. С одной стороны, органы самоуправления объединены в единую систему управления страной, они имеют действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, могут самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ.
Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с позиций научного анализа, соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.
В различных типах государства на разных этапах исторического развития существовали различные модели местного самоуправления, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима
Такая взаимосвязь государственных и самоуправленческих начал обусловлена более глубинными и объективными факторами, в числе которых степень социально-экономической зрелости общества, соотношение и расстановка различных социальных групп, характер их борьбы или сотрудничества, духовные, национальные, культурные традиции, особенности геополитического положения, исторического развития, демографического состояния общества и др.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.
Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ в Российской Федерации.
Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. Процессы децентрализации государственной власти и управления, создание местного самоуправления происходят в нашем государстве весьма непросто и сопровождаются большими противоречиями и трудностями. С одной стороны, имеются попытки абсолютизировать самостоятельность местной власти, обособить местное самоуправление от государственного управления, что неизбежно приводит на практике к вседозволенности и нарушению нормального функционирования управленческой системы.
С другой стороны, обоснованные действия федерального центра по укреплению законности и наведению порядка в системе управления порождают у некоторой части общества и государственного аппарата стремление существенно ограничить права и возможности органов местного самоуправления, фактически свести на нет их самостоятельность в решении определенной части публичных дел. Для свободного демократического государства также необходимым является существование полноценного гражданского общества, уравновешивающего и контролирующего власть.
Вышеназванные крайности в подходах к местному самоуправлению были бы просто невозможны в условиях подлинного гражданского общества, в котором демократические ценности и институты, эффективно действующее местное самоуправление представляют самостоятельную ценность. Без них существование современного демократического государства и общества просто немыслимо. Все реформы в современной России половинчаты именно потому, что они не могли опереться на силу самодеятельного гражданского общества. Следовательно, насущной задачей государственного строительства в настоящее время является параллельное, одновременное развитие институтов гражданского общества и местного самоуправления, которую возможно решить лишь при условии разработки теоретической концепции их соотношения, а также законодательного закрепления и практического воплощения основных ее постулатов.
Однако при этом не учитывается тот факт, что местное самоуправление, в отличие от других институтов гражданского общества, является обязательным элементом государственного устройства, одной из основ конституционного строя РФ, что вытекает из положений первой главы Конституции РФ и свидетельствует о политической природе местной власти. Законодательно закрепляется обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений этих органов, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение. Все эти признаки говорят об общности местного самоуправления и государственного управления как разновидностей публичного управления. Тем не менее, органы и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности не всегда руководствуются интересами населения, в силу чего возможны противоречия и конфликты между ними и жителями муниципальных образований, отчуждение органов муниципальной власти от местного сообщества, нарушение ими прав и законных интересов граждан. Так, в последнее время подобное противостояние представителей муниципальной власти и жителей муниципальных образований в ряде регионов России проявилось весьма остро по проблемам жилищно-коммунальной реформы.
Более правильным представляется подход к местному самоуправлению как целостному структурированному гражданскому сообществу на муниципальном уровне. При этом анализ соотношения понятий «местное сообщество», под которым понимается все население муниципального образования, и «местное гражданское сообщество» как микромодель гражданского общества в целом в рамках муниципального образования, основывается на тех же методологических приемах экстраполяции, которые использовались при изучении соотношения терминов «общество» и «гражданское общество». В муниципальном образовании также можно выделять институты экономической организации местного гражданского сообщества, его социальную и общественно-политическую организацию.
По мнению М. В. Баглая, «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с конституциями и законами, а следовательно, оно производно от государства». Если, основываясь на статье 12 Конституции РФ, считать органы местного самоуправления по своей природе полностью негосударственными структурами, отделенными от системы органов государственной власти, то их следует рассматривать в качестве институтов местного гражданского сообщества, наряду с общественными объединениями, добровольными обществами, территориальным общественным самоуправлением и другими формами самоорганизации населения. Однако природа муниципальной власти, источником которой является местное самоуправление, не дает оснований для подобного утверждения.
Местное самоуправление в силу статьи 3 Конституции РФ представляет собой разновидность организации публичной власти, поэтому его характеристики как формы осуществления публичной власти реализуются в единой системе российской государственности. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти», и «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно, и только». Местное самоуправление, являясь формой народовластия, есть одновременно и государственно-правовой институт политической власти. Отсюда проистекают такие положения законодательства, как обязательное наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании, обязательность решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, и ответственность за их неисполнение.
Все это позволяет сделать вывод о том, что в структуру такого институционального компонента местного гражданского сообщества, как его общественно-политическая организация, не должны включаться органы и должностные лица местного самоуправления, являющиеся элементом системы органов государственного управления обществом. Вместе с тем, местное самоуправление как определенный социальный институт является особой, специфической частью в механизме государственного устройства и не входит полностью в систему государственного управления, поскольку обладает многими качествами, свойственными общественному управлению, институтам гражданского общества. Поэтому, более правильной, на наш взгляд, является характеристика местного самоуправления как социального института, имеющего государственно-общественный характер и выступающего своеобразным связующим звеном между государственной властью и гражданским обществом. Сочетание власти и свободы в местном самоуправлении делает его особым элементом государства и общества, существующим одновременно, как в структуре государственного устройства, так и в структуре гражданского общества, «проникающим» в обе эти сферы, объединяющим их в определенное целое и существенно влияющим на развитие, как одного, так и другого. Подобный подход отражен в теории дуализма власти местного самоуправления.
Самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, социальной ценностью гражданского общества и ресурсом развития, а не низшей ступенькой управления.
В свою очередь, самоуправление опирается на инициативу и добровольное гражданское участие, которые можно только поддерживать (а не навязывать), создавая условия для его воспроизводства и развития. Самоуправление основывается на информированном согласии граждан в отношении политики, проводимой властями (в том числе и в отношении прав на самоуправление).
Формирование гражданского общества в Российской Федерации во многом зависит от развитости институтов демократии, обеспечения реальной самостоятельности населения в решении местных вопросов. Еще в начале XX века Л. А. Велихов отмечал, что местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. Принимая участие в управлении, граждане готовы способствовать ему всеми силами, как своему собственному делу. Общественная жизнь, при наличии местного самоуправления, равномерно распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию бессильной. Местное самоуправление является подготовительной школой для всех государственных деятелей высшего ранга, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, то есть теоретически, но и посредством живой общественной практики.
С точки зрения академика В. С. Нерсесянца, «местное самоуправление является внутренне противоречивым и концептуально негосударственным с фактическим наделением его государственно-правовыми полномочиями».
Все вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения, в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения.
Нужно отметить, что Российская Федерация пока делает, по сути, первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом особенно важно на современном этапе реформирования института местного самоуправления и определения его роли и места во взаимоотношениях с государством учитывать исторический опыт прошлого (земское и городское самоуправление царской России и Советы периода СССР).
В Конституции РФ, принятой в 1993 г., местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130 Конституции РФ подчеркивается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Как отмечает О. Е. Кутафин, «местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране».
Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось:
— принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении;
— разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления;
— определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ;
— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др.
Первоначально оба закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ» (№ 95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (№ 131-ФЗ) предполагалось вводить в действие одновременно, с 1 января 2005 г. Однако затем была внесена поправка, которая обусловила введение его в силу с 1 января 2006 г.
В отличие от предыдущего закона, который обозначил компетенцию органов местного самоуправления: вопросы местного значения и другие полномочия, новый закон более конкретен в том, что органы местного самоуправления каждого типа муниципального образования решают вопросы местного значения (перечень их дан в законе).
В предыдущем законе трудности финансового обеспечения местного самоуправления проявились в том, что невозможно было обеспечить необходимые доходные источники для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. Два новых закона (№ 95-ФЗ, № 131-ФЗ) разграничивают полномочия всех трех уровней власти. Все поселенческие муниципальные образования строятся на основе населенных пунктов, то есть всё население Российской Федерации должно жить в муниципальных образованиях поселениях. Муниципальные районы объединяют в своем составе поселения. Поскольку муниципальные районы являются более крупными муниципальными образованиями, то, как правило, предусматривается передача части государственных полномочий именно на этот уровень муниципального управления. Это, прежде всего такие принципиально важные услуги, как образование и здравоохранение, оказание первичной медицинской помощи.
Отдельно прописано территориальное общественное самоуправление. Необходимо отметить, что территориальное общественное самоуправление является формой самоорганизации граждан. Это не местное самоуправление, и поэтому полномочия органов местного самоуправления не могут передаваться территориальному общественному самоуправлению. Однако, поскольку оно действует на той же территории и основывается на мнении тех же самых граждан, которые избирали органы местного самоуправления, то возможно их взаимодействие. Определяются нормативные рамки, в которых они действуют, и определяется, на какой основе должно осуществляться это взаимодействие.
На Ставрополье формирование органов местного самоуправления шло с 1996 г. только на поселенческом уровне, не образуя их на районном. Государственные полномочия, а также решение вопросов муниципального значения на районном уровне осуществляли государственные районные администрации. Такая модель во многом совпала с новой, двухуровневой системой местного самоуправления, закрепленной в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, на Ставрополье сложились необходимые условия для того, чтобы начать муниципальную реформу не с 1 января 2006г., а на год раньше. Однако для того, чтобы в полном объеме начать реформу, нужна была законодательная поправка, так как согласно 131-му закону органы местного самоуправления могли приступить к осуществлению своих полномочий по новой модели лишь с 1 января 2006 г. И такая поправка была принята. Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ и органам местного самоуправления, сформированным в 2004 г. по новым принципам, было разрешено работать по-новому уже с 1 января 2005 г.
Для проведения муниципальной реформы на Ставрополье необходимо было заменить государственную власть на районном уровне на власть муниципальную на новых принципах разграничения как полномочий, так и расходных обязательств. Для этого потребовалось очень значительное законодательное обеспечение. В целях подготовки предложений и координации работ по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Губернатор Ставропольского края своим распоряжением от 11 февраля 2004 г. № 92-р образовал соответствующую рабочую группу. В ее состав вошли представители исполнительной и законодательной ветвей краевой власти, органов местного самоуправления, а также федеральных структур.
Основу действий по реализации Федерального закона № 131-ФЗ составил План мероприятий, утвержденный распоряжением Правительства Ставропольского края от 30 апреля 2000 г. № 172-рп.
Согласно данному Плану все основные этапы реформы местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом для исполнения до 1 января 2006 г., в Ставропольском крае были реализованы в течение 2004 г. Для этого были внесены необходимые изменения и в План законопроектной деятельности Губернатора Ставропольского края и Правительства Ставропольского края (распоряжение Правительства Ставропольского края от 21 мая 2004 г. № 33б-р).
Если возникали спорные вопросы по согласованию границ, то они рассматривались на основе специальной процедуры, установленной Государственной Думой Ставропольского края. В случае если стороны не достигли согласованного решения, границы устанавливались на основании заключений рабочей группы Правительства края, образованной для оказания содействия органам местного самоуправления в описании и согласовании границ. Всего было образовано 15 согласительных комиссий, как правило, между городами краевого значения и прилегающими к ним сельскими муниципальными образованиями.
Приступив к реализации закона в крае, наглядно убедились, что не все его нормы прописаны четко и могут быть истолкованы однозначно. Практика показала, что даже профессиональные юристы по-разному понимают одни и те же нормы закона
Более того, некоторые стараются толковать их с точки зрения своих интересов. Прежде всего, это проявилось, когда решался вопрос о наделении муниципальных образований соответствующим статусом. Звучали предложения о том, что все города якобы автоматически становятся городскими округами, и другого решения не может быть.
Много споров вызвал и порядок формирования представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района.
Хотя в законе четко обозначено, что право определить, каким способом будут формироваться данные органы, принадлежит субъекту Российской Федерации. Тем не менее, были и другие мнения по данному вопросу. При этом ссылка делалась на одни и те же нормы закона.
Две третьих и более органов местного самоуправления каждого района в нашем крае поддержали инициативу о формировании представительного органа местного самоуправления из глав и депутатов поселений. С учетом их решений в июле 2004 г. был принят краевой закон, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов.
Основополагающими аргументами в пользу формирования представительного органа муниципального района первого созыва из глав и депутатов представительных органов поселений, прежде всего, явились:
1. данному составу представительного органа района предстояло сформировать нормативную базу, от качества которой во многом будет зависеть деятельность, как первого, так и последующих созывов. Главы муниципальных образований и действующие депутаты поселений наиболее подготовлены в этом вопросе, имеют достаточный опыт работы, и именно они могут наиболее рационально и качественно решить данную проблему;
2. при таком подходе была обеспечена сбалансированность интересов всех муниципальных образований независимо от численности населения, поскольку равное представительство всех муниципальных образований позволило каждому из них на равных участвовать в решении общерайонных задач;
3. такой способ формирования представительного органа района позволил главам и депутатам поселений участвовать в формировании районного бюджета, осуществлять контроль за его исполнением;
4. в случае назначения прямых выборов в муниципальном районе затруднительно было бы обеспечить требование Закона о том, что в представительном органе может быть не более двух пятых депутатов от одного поселения, так как почти в половине районов края количество жителей райцентров составляет более двух пятых от всего населения района;
4. этот вариант наименее затратный, так как не требовал средств на проведение выборов;
5. формирование органов власти через представителей является достаточно распространенной практикой в демократических государствах. И новый закон предусмотрел такую возможность исключительно в части формирования представительного органа муниципального района. Права участвовать в муниципальных выборах население не лишено. Путем прямого избирательного права избираются главы и депутаты представительных органов поселений.
На сегодняшний момент в крае действует 330 муниципальных образований, из них 26 муниципальных районов, 9 городских округов, 14 городских и 281 сельских поселений.
Можно выделить несколько основных факторов, опираясь на которые, Правительство Ставропольского края смогло обеспечить реализацию Федерального закона в такие сжатые сроки.
Все муниципальные образования в крае вне зависимости от состава территории и численности населения имели муниципальную собственность и местные бюджеты. Межбюджетные отношения в крае развивались в соответствии с принципами, заложенными в Федеральном законе № 131-ФЗ, и к началу его реализации позволяли сформировать два уровня местных бюджетов. И уже с 1 сентября 2005 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», регламентирующий отношения в этой сфере.
Благодаря накопленному в крае опыту управления территориями, сложившимся формам взаимодействия с органами местного самоуправления и, прежде всего, высокому кадровому потенциалу должностных лиц и муниципальных служащих, сложился достаточно широкий круг подготовленных лиц, заинтересованных в дальнейшем развитии местного самоуправления. Хотя кадровый вопрос актуален и в современное время. Муниципальные служащие, помимо соответствующего высшего образования, должны иметь опыт работы в системе государственного управления и т.д.Однако в ходе реализации реформы возникает множество проблем как правовых, организационных так и психологических.
Ставропольский центр мониторинга права, действующий при Государственной Думе Ставропольского края, отслеживает все возникающие проблемы и отрабатывает варианты их разрешения. Вот наиболее «узкие» места муниципальной реформы:
— вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
— межбюджетные отношения, т.е. распределение доходов между муниципальными образованиями и центрами (налог на прибыль).
— издержки законодательного обеспечения муниципальной реформы.
В условиях перехода России к информационному обществу, представляется проявление такой тенденции, что институты гражданского общества во все большей степени будут не только усиливать свое влияние на управление государством, но и создавать новое качество государственного управления, во многом освобожденное от влияния бюрократии. При переходе к информационному обществу стремительно будет усиливаться и роль местного самоуправления, которое будет не только главным организатором экономического развития, но и постепенно заберет на себя часть функций государства на местах.
Слабость институтов гражданского общества и местного самоуправления в России означает, что наша страна «выбивается» из общемировых тенденций. Это находит свое конкретное выражение, в частности, в том, что:
— на общефедеральном уровне слабость институтов гражданского общества не позволяет контролировать принятие и реализацию политических решений, эффективно бороться с коррупцией, обновлять национальную элиту и др.;
— на региональном уровне слабость местного самоуправления является сдерживающим фактором роста среднего и мелкого бизнеса, который в России производит лишь 15% ВВП
Развитие местного самоуправления невозможно без поддержки государством его политических решений, опирающихся на гражданские инициативы населения.