Что такое механизм регуляторной гильотины
Что такое механизм регуляторной гильотины
Целью реализации «регуляторной гильотины» является тотальный пересмотр обязательных требований, в соответствии с которым нормативные акты и содержащиеся в них обязательные требования должны быть пересмотрены с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ.
Задача «гильотины» – создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
В соответствии с поручением Президента, в рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.).
Работа по реализации «регуляторной гильотины» проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой» с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон – представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ.
В рамках исполнения пункта 2 Дорожной карты Минэкономразвития является ответственным за разработку проекта Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который призван определить понятие обязательного требования, регламентировать процесс разработки и принятия таких требований, установить цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечить закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 г. ранее действовавших обязательных требований.
В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторная гильотина».
Деятельность рабочих групп будет направлен на участие в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений.
Что такое регуляторная гильотина. Объясняем простыми словами
Регуляторная гильотина — контрольно-надзорная реформа, которая направлена на сокращение административной нагрузки на бизнес.
В 2018 году в России существовало более 200 видов государственного контроля, более 600 разрешений, а понятие обязательного требования не было законодательно определено. Некоторые документы сохранились ещё с советских времен, противоречили друг другу и имели разные трактовки. Формулировки требований, предъявляемых к подконтрольным объектам, не всегда были прозрачными и непротиворечивыми — и даже не всегда были описаны в законодательстве: при проверках контрольно-надзорные органы могли ссылаться на разъяснения Верховного суда и пояснительные письма ведомств.
В 2019 году правительство утвердило план, как снизить избыточные требования к бизнесу. Реформа, направленная на сокращение административной нагрузки на бизнес, получила название «регуляторная гильотина».
2020 год стал знаковым для реализации реформы: 31 июля президент РФ подписал два ключевых закона:
Ключевыми нововведениями реформы стали:
Пример употребления на «Секрете»
«Ничего не произошло — никаких ни катастроф, ни отравлений массовых, ничего. То есть мы видим, что контрольно-надзорные функции у нас в стране явно избыточны и их можно снижать. Вот сейчас (регуляторную) гильотину уже отрабатывают, сейчас вводятся уже принятые законы о контрольно-надзорной деятельности. И это очень важная задача, которая сегодня стоит, чтобы не допустить возврата вот этих массовых проверок, которые, к сожалению, у нас иногда раньше были».
(Бизнес-омбудсмен Борис Титов — о сокращении проверок малого и среднего бизнеса.)
Цифра
Регуляторная гильотина позволила к 2021 году на 33% сократить количество обязательных требований. Правительственная комиссия отменила 3003 и приняла 447 новых, более современных нормативных актов.
Работа над устранением избыточных требований и формированием новых моделей регулирования шла и продолжает идти в 43 рабочих группах. Можно ожидать, что по различным видам контроля введение риск-ориентированного подхода к проверкам поможет сократить их количество и затрачиваемое время на 10–20% (по оценке РАНХиГС на примере образовательной сферы).
Теперь все требования к бизнесу будут перечислены в специальном реестре (по состоянию на осень 2021 года идёт его формирование и наполнение). Все обязательные требования будут систематизированы как по видам бизнеса, так и по видам контроля, к каждому требованию будет привязан установивший его нормативный правовой акт. Законодательно срок действия каждого требования не может превышать шести лет. Если его не актуализировали и не продлили, оно аннулируется.
Что такое «Регуляторная гильотина»?
Цели реформы
«Регуляторная гильотина» нацелена на повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Она проводится с помощью отмены всех неактуальных нормативных актов в сфере надзора и контроля, а также построения новой, современной, эффективной системы государственного контроля (надзора), направленной на снижение социально значимых рисков.
Результаты
Участники «Регуляторной гильотины»
Ключевые законы
В июле 2020 года Государственной Думой принят федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он предусматривает: закрепление применения риск-ориентированного подхода; возможности применения альтернативных инструментов регулирования; перечень и порядок контрольно-надзорных мероприятий; процедуры профилактики и иных мер по предупреждению рисков; порядок привлечения подконтрольных лиц к ответственности и оспаривание действий инспектора.
Кроме этого данным законом расширяются гарантии для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В этот же период Государственной Думой принят и федеральный закон об обязательных требованиях. Законом определяются правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в НПА требований, которые связаны с осуществлением экономической деятельности.
Также законом устанавливается, что Правительство Российской Федерации до 1 января 2021 года обеспечивает признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмену нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора). Вместо нормативных правовых актов, прекращающих своё действие, должно быть обеспечено принятие нормативных правовых актов, соответствующих новым принципам установления обязательных требований.
Оба федеральных закона приняты Государственной Думой 22 июля 2020 года и одобрены Советом Федерации 24 июля 2020 года, 31 июля 2020 года подписаны Президентом Российской Федерации В.Путиным.
Гильотина от правительства: как власти хотят снизить требования к бизнесу
Что такое «регуляторная гильотина»
«Иначе жарить нельзя. Просто пометьте себе, если кто-нибудь планирует заняться этим видом деятельности», — пошутил премьер.
«Это своевременно. Очень много об этом говорили, и стало очевидно, что терапия не дает эффекта, надо уже конкретно отсекать устаревшие нормы, а по сути — создать новую законодательную нормативную базу, для того чтобы не было ненужных препон, — заявил РБК сопредседатель «Деловой России» Андрей Назаров. — Мне показалось, что правительство созрело для того, чтобы радикальными мерами улучшать ситуацию в этом направлении».
Готовить «дорожную карту» по «гильотине» поручено аппарату правительства.
Как и когда порежут лишние нормы
«В соответствии с таким механизмом к 1 февраля следующего года можно было бы пересмотреть все эти требования с точки зрения современных реалий», — заявил он. Такой методический подход в целом соответствует зарубежному опыту ретроспективной оценки действующих нормативно-правовых актов, отмечает директор Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ Даниил Цыганков: и при применении «регуляторной гильотины», и еще раньше приговор для конкретной нормы или акта предполагал три исхода: оставить как есть, изменить или отменить.
Пресс-служба Минэкономразвития пояснила, что непересмотренные требования признают утратившими силу, а затем отменят. Пересмотр будет плановым — для этого регулирующие органы в установленный срок «составят исчерпывающий перечень своих нормативных актов с учетом этапности их пересмотра».
Чиновники введут новый подход к классификации актов. «Если раньше шли от требований ведомств (пожарной инспекции, СанПиН и пр.), то теперь требования будут классифицированы по видам бизнеса: ресторанный, отельный и т.д. Если предприниматель хочет открыть новый бизнес в какой-либо сфере, то он должен видеть все требования, с которыми ему предстоит столкнуться, а также понимать, какие из них носят обязательный характер, а какие — рекомендательный», — заявил министр экономического развития Максим Орешкин.
Речь идет о гайдлайне — перечне требований, которые могут быть предъявлены к работе конкретного предприятия, пояснил бизнес-омбудсмен Борис Титов. «В одной отрасли упор делается на одни виды контроля, в другой — на другие. Но бизнес должен четко понимать, чего от него хотят», — резюмировал он.
Какие акты попадут под «гильотину»
В первую очередь гильотина затронет наиболее зарегулированные отрасли, следует из слов премьер-министра, а именно:
Дерегулирование должно коснуться всех сфер — от санитарных до противопожарных требований, подчеркивает Андрей Назаров. «При этом понятно, что безопасность никто не отменяет», — добавляет он.
Минэкономразвития уже разработало параллельные меры по снижению нагрузки на бизнес. План «Трансформация делового климата», который предусматривает периодический анализ и пересмотр законов, мешающих бизнесу, действует с 2018 года, писал РБК. Еще одна форма дерегулирования, которую применяет министерство, — план по сокращению обязательств регионов, но пока он встретил сопротивление других ведомств.
Что нужно для эффективной работы «гильотины»
Выявлять избыточные требования к бизнесу должны не чиновники правительства или Минэкономразвития — комиссия по дерегулированию должна стать новой структурой, подотчетной председателю правительства, считает Цыганков, выступавший одним из основных авторов доклада ЦСР о регуляторной политике в России. Обеспечить выявление и монетизацию избыточных норм можно, например, посредством госзадания, которое получат «фабрики мысли» и профильные вузы, полагает он.
Эффективной «регуляторная гильотина» будет лишь при правильной методологии, добавляет Цыганков: это предполагает, что комиссия выносит на отмену пакет избыточных требований, а профильному ведомству, которое настаивает на их сохранении, предстоит доказать с конкретными цифрами в течение 30–45 дней необходимость этих норм.
До сих пор попытки отмены избыточных требований происходили в обратной логике: эксперты и бизнес, которые предлагали отменить барьеры, обосновывали необходимость такого шага, и, как правило, госорган твердил, что «все нормы нужны», отмечает эксперт.
«Ползучий» опыт Украины
В 2014 году власти Украины пытались внедрить механизм «регуляторной гильотины», однако уже в 2015 году отказались от этой идеи. Глава Министерства экономического развития и торговли Айварас Абромавичус после консультаций с европейскими чиновниками заявил, что «гильотина» «может привести к регуляторному вакууму в определенных секторах, что негативно скажется на качестве регулирования.
«Всем хочется жить радикально лучше здесь и сейчас, в связи с чем идея «регуляторной гильотины» так отлично прижилась в наших умах. Но де-факто с самого начала концепция, предложенная американской компанией Jacobs, Cordova & Associates, только называлась «гильотиной», а на самом деле была планом ползучей дерегуляции на три-пять лет (средний показатель по другим странам). Одним словом, «гильотина» — скорее маркетинговое название, которое не отражает истинной сути вещей», — отмечала заместитель министра Юлия Клименко. В результате Украина перешла на «концепцию лучшей регуляции», предусматривающую фильтр на новые нормативные акты.
Сергей Катырин: С 1 ноября заработала «регуляторная гильотина»
Благодаря этой реформе, которая получила неофициальное название «регуляторная гильотина», многие правовые акты, которые касаются контроля и надзора бизнеса, будут отменены. А потом каждые шесть лет правовые акты станут заново переоценивать. Если они устареют или станут недейственными, то их отменят.
О том, как все это будет работать, корреспондент «Российской газеты» обсудил с президентом Торгово-промышленной платы РФ Сергеем Катыриным.
Сергей Николаевич, закон ведь с 1 ноября не полностью вступает в силу. Какие нормы пока отложили?
Новые требования будут появляться в реестре на специальном сайте сразу после вступления их в силу. А вот особый порядок исключения требований из реестра будет урегулирован после выхода соответствующего постановления правительства.
У бизнеса есть свои пожелания к этому реестру?
Сергей Катырин: ТПП предлагает, чтобы в реестр включили обязательные требования, которые содержатся не только в подзаконных актах, но и в законах. А также положения актов, которые непосредственно не содержат обязательные требования, но при этом регламентируют процедуру их исполнения (положения, порядки, регламенты и так далее).
Это позволит наиболее полно охватить весь массив правил для бизнеса, сделать эту сферу максимально прозрачной.
Бизнес давно ждал всех этих перемен. Но сначала реформа планировалась не такой глубокой, как сейчас. Что пришлось корректировать?
Сергей Катырин: Действительно, изначально регуляторная гильотина задумывалась с целью отсечь избыточные и устаревшие обязательные требования, многие из которых были попросту невыполнимы на практике.
К примеру, известны случаи, когда проверяющие требовали у предприятия инструкции по пользованию лестницей-стремянкой или просили предоставить акты выполнения работ в открытом космосе.
В сентябре 2019 года вышло поручение правительства об отмене более 20 тысяч актов СССР и РСФСР. В этот документ вошли более 50 документов, предложенных ТПП. Преимущественно в сфере труда и горной промышленности.
А в развитие реформы была начата с участием нашей палаты как раз разработка закона об обязательных требованиях. Ко второму чтению в тексте были прописаны основные принципы для требований. И по нашей инициативе включено положение, что в случае противоречия друг другу нескольких требований предприниматель может соблюдать любое из них.
При этом крайне важно, чтобы при отмене старых требований не образовывался правовой пробел. Когда ни контролер, ни предприниматель не будут иметь представления, какими требованиями они должны руководствоваться.
А что нам, простым потребителям, даст этот закон?
Сергей Катырин: Подзаконные акты в принципе должны стать более понятными, в том числе и для потребителей. Они тоже смогут пользоваться едином реестром и получать из него актуальную информацию.
Отмена многих обязательных требований (в сфере торговли, общепита и так далее) позволит существенно снизить административную нагрузку на предпринимателей. Они смогут более эффективно развивать свое дело, повысить качество производимой ими продукции и оказываемых услуг.
Справка «РГ»
Когда вступают в силу остальные положения закона об обязательных требованиях:
Она регламентирует, что новые обязательные требования должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября. И, за некоторым исключением, не ранее, чем через 90 дней после дня официальной публикации нормативного правового акта.