Будапештский меморандум 1994 о чем
Дипломатические тонкости Будапештского меморандума
“Да как вы смели! Вероломно покусились на Крым, тогда как Будапештский меморандум гарантировал Украине её территориальную целостность!” — блажила либеральная интеллигенция и примкнувшие к ней блогеры. Что ж, давайте посмотрим, кто, кому и что гарантировал.
В ноябре 1994 года Верховная Рада Украины приняла закон “О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия”. На практике это означало отказ от ядерного арсенала, доставшегося Незалежной от СССР. Депутаты, по их мнению, неплохо подстраховались, включив в текст следующую оговорку:
“Настоящий закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путём подписания соответствующего международно-правового документа”.
И уже 5 декабря был подписан знаменитый Будапештский Меморандум.
Настораживает и выбор английского термина: мягкого “assurances”, часто трактуемого как “заверения”, вместо твёрдых гарантий — “guarantees”. Ещё одна дипломатическая улыбка — “Заверяем — всё будет ОК!”
Тогда как Россия мало что приобретала. Отметим время подписания: декабрь 1994‑го. Немногим более года до этого Ельцин триумфально победил, расстреляв из танков оппозицию, и эйфория ещё не закончилась. До выборного 1996‑го, когда внезапно из всех щелей полезут трудности, ещё далеко. Своих ядерных ракет навалом — наличие или отсутствие ядерного арсенала, пусть и у ближайшего соседа, мало что меняет. “Война с Украиной” не тянет даже на анекдот — этого в принципе не может быть. Но “хорошие друзья с Запада” попросили — и российский президент уважил.
Но были и скрытые пружины. О них ниже, а сначала давайте, наконец, прочтём текст меморандума внимательно. За словесными благоглупостями типа “приветствуя присоединение Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия” выделим главный пункт под №2:
“Российская Федерация, Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединённые Штаты Америки подтверждают своё обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций”.
Дипломатические формулировки имеют, как известно, множество градаций. Они могут быть тверды как сталь или же, напротив, туманно-расплывчаты. Можно было выбирать: от брутального “твёрдо гарантировать” до старорежимного “во веки вечные не нарушать”. В данном же случае текст звучит почти иронически. Страны-подписанты обязуются всего лишь… воздерживаться! (И это не причуды перевода, в английском тексте то же — to refrain). Более всего это напоминает совет врача пациенту — “воздерживаться” от алкоголя, например. То есть — по возможности стараться не пить. Но если очень хочется — пара рюмок ведь не повредит, правда?
Облегчённая формулировка “обещаний” дополняется условиями, при которых даже и воздержания не требуется. Оказывается, не только нельзя, а наоборот очень даже можно покушаться на украинскую территорию в благих целях “самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций”. А уж в Уставе ООН случаев, когда можно и нужно вводить войска в как бы суверенную страну, всегда хватало. Осуществление геноцида нацменьшинств, например. “Ни кацапа, ни жида, ни ляха” — помните главный бандеровский лозунг? Ну вот, это как раз он — геноцид. И не только его наличие, но и сама угроза его появления — это законный предлог для вторжения. “Они же вот-вот начнут очередную массовую резню — сколько их там уже было! Нужно срочно спасать несчастных!” Кстати, на третий день после победы Майдана крымские татары-меджлисовцы уже провели тренировочный русский погромчик. Двоих русских — Игоря Постного и Валентину Корневу 26 февраля зарезали в Симферополе, причём убивали именно “по национальной принадлежности”. И не войди экстренно “вежливые люди”, счёт убиенных пошёл бы как минимум на десятки. Так что придётся огорчить оппонентов возврата Крыма — вступление на де-юре украинскую территорию произошло в полном соответствии с Будапештским меморандумом. Который украинцы тоже подписывали.
Разумеется, Украине были даны и гарантии предоставления помощи при нападении на её территорию — как же без этого! В пункте 4 партнёры:
25 лет Будапештскому меморандуму. Документ, которым Украина хочет вовлечь США и Великобританию в войну с Россией
• уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины;
• воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих её суверенитету;
• добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
А в июле 2018 года в интервью «Украинской правде» он признался, что у Киева не было другого выхода, потому что Вашингтон выдвинул жёсткие условия.
«Они сказали: «Если вы не выполните задание вывезти боеголовки с Украины, начнётся не просто давление, а блокада Украины». Европа их поддержала в этом плане. Поэтому возник вопрос — новое молодое государство, только встало на ноги, у него нет ресурсов, запаса валюты и т.д., и оно вдруг заявило, что мы возьмём чужие боеголовки и будем вам угрожать, что мы хотим стать членом ядерного клуба. Мы могли не подписывать. Но мы были бы изолированы. Санкции, блокада — это было прямо сказано. Выхода не было», — рассказал Кравчук.
Подписание Будапештского меморандума Леонид Кучма, чья подпись и стоит на документе, назвал одной из трёх главных ошибках за годы украинской независимости, которые теперь необходимо исправить.
На протяжении последних пяти лет украинские политики при каждом удобном случае заявляют, что территориальная целостность Украины гарантирована Будапештскими соглашениями, а США и Великобритания должны защищать её от «агрессии России», которая, по утверждению официального Киева, «аннексировала» Крым, хотя регион сменил гражданство в соответствии с нормами международного права, что признали иностранные наблюдатели, присутствовавшие в 2014 году на референдуме.
Главная проблема заключается в разнице трактовки юридического статуса Будапештского меморандума: Киев считает, что документ вступил в силу с момента подписания, а позиция Москвы заключается в том, что он не имеет юридической силы, поскольку ни одна страна-подписант его не ратифицировала, соответственно, это не более чем протокол о намерениях сторон. Несостоятельность Будапештского меморандума признал и Вашингтон.
В 2013 году дипломаты Белоруссии, подписавшей 5 декабря 1994 года в столице Венгрии аналогичный документ, что и Украина, обвинили США и Великобританию, которые ввели санкции против Минска, в нарушении обязательства воздерживаться от экономического давления.
Ответ посольства США в Белоруссии был таков: «Хотя меморандум и не несёт прямой юридической силы, мы серьёзно подходим к своим политическим обязательствам перед Белоруссией и считаем, что введённые США санкции — будь то в связи с ситуацией с правами человека или с озабоченностью вопросами нераспространения — не подрывают наших обязательств и не идут с ними вразрез».
Более того, чрезвычайный и полномочный посол Украины Александр Чалый обращает внимание на тот факт, что именно Киев первым нарушил положения Будапештского меморандума, поскольку при его подписании взял на себя обязательства не только отказаться от ядерного арсенала, но и принять статус нейтрального государства, однако впоследствии власти взяли курс на членство в военно-политическом блоке. Команда Зеленского хочет подписать новый «Будапештский меморандум»
«Всем, особенно тем, кто работал в МИДе, было понятно, что одномоментно вступать в НАТО и выполнять Будапештский меморандум невозможно, — если вы вступаете в договор безопасности, который другой гарант воспринимает как угрозу своей безопасности, то каким образом он дальше может гарантировать вам безопасность? И это ключевой вопрос», — объяснил дипломат.
Таким образом, Будапештский меморандум стал одним из множества элементов, которые Украина вписывает в свою мантру о том, что «Россия аннексировала Крым и оккупировала Донбасс», хотя этот документ выполняет без преувеличения глобальную задачу — не допустить ядерную войну в мире. Предыдущие киевские власти заявлениями о «нарушении меморандума со стороны России» просто-напросто прикрывали собственные провалы во внутренней политике. Нынешний президент Украины Владимир Зеленский, которому Леонид Кравчук советовал поднять тему невыполнения этого документа на встрече «нормандской четвёрки», судя по всему, придерживается примерно такой же позиции, что и Пётр Порошенко. Выступая с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября, украинский лидер заявил, что, отказываясь от ядерного потенциала, Киев демонстрировал миру готовность обеспечивать мир цивилизованным путём, а в итоге потерял часть территории и граждан. Как бы ни трактовали стороны юридический статус Будапештского меморандума, суть происходящего в Донбассе это не меняет — в регионе идёт внутри внутригосударственный конфликт, а не вторжение извне.
Без гарантий. Что на самом деле даёт Украине Будапештский меморандум
Во-первых, практическое использование этих гарантий никак не связано с украинским общественным мнением. Во-вторых, тех гарантий, каковых хотел бы Киев, в меморандуме попросту нет, и формулировка бюллетеня просто мистифицирует содержание этого документа.
Три меморандума для трех стран
5 декабря 1994 в ходе Будапештского саммита СБСЕ (где эту организацию переименовали в ОБСЕ) лидеры России, США и Великобритании подписали их с Украиной, Белоруссией и Казахстаном. Казахстанский документ несложно найти в базе данных законодательства республики. Что же касается Белоруссии, то полный текст удалось обнаружить лишь на оппозиционных сайтах, но как будет видно ниже, официальный Минск к этому документу даже апеллировал.
Тексты всех трех меморандумов абсолютно идентичны. Так, в каждой преамбуле 4 лидера приветствуют присоединение соответствующей страны к ДНЯО как безъядерного государства и учитывают ее обязательство «об удалении всех ядерных вооружений с ее территории в установленные сроки».
О шести пунктах подробно
В первом три ядерные державы «подтверждают Украине своё обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины». Ясно, что это чистая декларация, ибо не предполагается никаких действий в случае, если суверенитет Киева будет нарушен.
Во втором пункте три страны «подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций».
В пункте 3 Москва, Вашингтон и Лондон «подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода».
К этому пункту, кстати, апеллировал Киев во время кризисов с транзитом газа в 2005 и 2009 годах. Но еще раньше, в феврале 2004-го, сходная ситуация возникала с этим транзитом по белорусской территории, и тогда к нему апеллировал Минск устами пресс-секретаря МИД.
А в декабре 2012-го белорусский МИД в связи с санкциями США и Великобритании вызывал послов этих стран, напомнив им о меморандуме.
5 марта 2014-го об аналогичном нарушении Западом обязательств уже в отношении Украины говорил глава российского МИД Сергей Лавров: «Что касается Будапештского меморандума, давайте не будем забывать, что там написано, включая содержащееся обязательство не применять принудительные меры в отношении Украины как суверенного государства, которые будут затрагивать этот суверенитет. Носителями суверенитета являются президент, другие члены украинского руководства, против которых достаточно давно были введены санкции, в частности Соединенными Штатами. ЕС угрожает им рестрикциями за то, что они воспользовались своими полномочиями в отношении принятия решения о том, подписывать или нет международный договор».
Но возвращаясь к тексту этого пункта, отметим, что он предполагает лишь обязательство самих трех держав не применять экономическое принуждение в отношении Украины, а не их обязательство реагировать на то, если подобное принуждение применяют другие, например Евросоюз или Китай.
И наконец пункт 6. Там говорится, что все 4 подписавших меморандум государства «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Это достаточно конкретный пункт, правда, не обязывающий ни к каким действиям, кроме самих консультаций.
Как Украина воспользовалась меморандумом
В заявлении нужно выделить три момента. Первый — характеристика самого документа:
То есть стороны подтвердили, что никаких обязательств защищать Украину у Вашингтона с Лондоном нет. И это притом что в меморандуме осуждается Россия, которая «избрала путь односторонних и военных действий».
Второй момент — оценка текущей ситуации. Там помимо упомянутой критики России интересны следующие слова:
«Великобритания и США будут продолжать поддерживать суверенитет и территориальную целостность Украины, и мы одобряем новое Правительство Украины за воздержание от шагов, которые могли бы привести к эскалации ситуации. Продолжающиеся нарушения суверенитета и территориальной целостности Украины со стороны России может только ухудшить международное положение России и привести к еще более серьезным политическим и экономическим последствиям».
То есть Москве прозрачно намекнули на санкции, но Киев похвалили за отказ от сопротивления в Крыму. Значит, та самая «сдача Крыма», в которой немало политиков, в том числе и из нынешней власти, любят обвинять Турчинова, как раз получила импульс благодаря выполнению пункта Будапештского меморандума о консультациях.
Третий момент заявления — это предложения насчет будущих действий, которые содержатся в последнем абзаце:
«США, Великобритания и Украина согласились, что прямые переговоры между Украиной и Россией при содействии, в случае необходимости, членов международного сообщества, являются решающими для урегулирования текущей ситуации. Они также согласились, что международные наблюдатели должны быть немедленно направлены в Украину, в частности в восточную Украину и Крым.
Три правительства подтвердили важность защиты прав всех граждан Украины и выразили уверенность в том, что международные наблюдатели помогут снять любую обеспокоенность относительно нерегулярных войск, военной активности и отношения ко всем украинцам, безотносительно к их этнической принадлежности или языку, на котором они говорят».
То есть Киев и Москву призывают к прямым переговорам, а тема санкций далее не муссируется, хотя Россию и обвинили в военных действиях. Кстати, создание СММ ОБСЕ, последовавшее вскоре, выглядит в определенной степени итогом парижских консультаций.
Таким образом, Украина вопреки расхожему мнению имеет опыт практического использования Будапештского меморандума. Результат оказался закономерным.
А то, что никаких обязательств защищать Украину меморандум не предполагает, подчеркнул в мае того же года американский посол в Киеве Джеффри Пайетт, сказав в интервью «Зеркалу недели»: «Будапештский меморандум не был договором о предоставлении гарантий безопасности. Я обращался к послу Стивену Пайферу и некоторым другим экспертам, также принимавшим участие в переговорах по этому Меморандуму, и согласно тому, что я от них слышал, все стороны тогда четко понимали, что суть этого документа состоит в том, что подписанты берут на себя обязательства уважать суверенитет и территориальную целостность Украины».
Кстати если взять английский текст меморандума, то понятие, которое в русском и украинском тексте именуется «гарантиями безопасности», названо в нем security assurances, то есть «заверения в области безопасности». А ведь в английском языке есть и понятие security guarantees, то есть «гарантии безопасности». Но оно употребляется в тех документах, которые предполагают практические действия со стороны гарантов.
Смысл бессмыслицы
Обо всех описанных особенностях меморандума хорошо известно украинским дипломатам и экспертам. На эту тему было множество публикаций и до 2014 года, и после. Полагаем, конечно, содержание меморандума у Зеленского знают. И тем более понимают, что текст любого международного документа нельзя изменить даже юридически обязывающим референдумом, не то что опросом, проходящим вне правового поля.
Так почему же Зеленскому нужен этот объективно бессмысленный вопрос?
Ответ только один: чтобы уменьшить навязчивые подозрения Запада насчет пристрастия президента Украины к прямой демократии, в том числе и в виде референдума, закон о котором принят в первом чтении. Ведь ненависть Запада к России приобрела уже параноидальный характер, а Зеленский является для того же Запада и его агентов влияния на Украине подозрительным типом, ибо не происходит из среды «соросят».
Сочетание этих двух обстоятельств рождает следующую логику: около 10 лет назад Виктор Медведчук стал активно пропагандировать идею референдумов, Зеленский тоже выступает за референдумы, значит, он хочет реализовать план Путина — Медведчука. Такой тезис едва ли не в каждой статье про Украину повторяет с прошлого лета польской центр «Ягеллония», о том же подробно писала группа достаточно известных украинских экспертов в «Зеркале недели» в этом октябре, еще до того, как президент Украины объявил об опросе.
Однако вопрос о Будапештском меморандуме читается как намерение выяснить, хочет ли общество более решительной западной помощи Киеву в противостоянии с Россией. Ведь в массовом сознании меморандум — это документ о неких обязательствах Запада перед Киевом. И данное обстоятельство в сочетании с формулировкой вопроса не оставляет сомнений в том, каков будет результат голосования.
Следовательно, Зеленский дает Западу сигнал, что он — свой, что его идеи референдумов не надо бояться. Ну а потом придумает, как удобнее интерпретировать полученный результат.
Тем временем Запад, возможно, примет экономические санкции в отношении Белоруссии, и Минск тогда актуализирует тему третьего пункта этого меморандума. И такая актуализация объективно покажет, что, пользуясь им, можно пытаться противостоять экономическому давлению на Киев со стороны западных подписантов документа. Ведь заявление американского посольства о том, что Украина не купит российскую вакцину, явно нарушает меморандум.
Но можно быть уверенными: Зеленский не осмелится так использовать этот документ.
Почему же Запад не стал на защиту нашего государства, и что же на самом деле подписала Украина в Будапеште в 1994-м, разбирался OBOZREVATEL.
Что официально предусматривал Будапештский меморандум?
США, РФ и Великобритания взяли на себя обязательства:
уважать независимость, суверенитет и границы Украины;
воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам реализацию Украиной прав, присущих ее суверенитету, получить какие-либо преимущества;
добиваться немедленных действий со стороны Совета Безопасности ООН с целью оказания помощи Украине, если она станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия;
проводить консультации в случае возникновения ситуации, в результате которой возникает вопрос относительно этих обязательств.
В феврале 2014-го Россия, страна-подписант, цинично вторглась на территорию Украины и коварно, под видом незаконного референдума, оккупировала сначала полуостров Крым, а через полтора месяца начала войну на востоке Украины.
Теперь де-факто Россия контролирует Крым и незаконно называет его частью своего государства. Почти половина Донбасса также остается оккупированной, но без «присоединения» к РФ.
В начале российско-украинского конфликта Запад, в том числе и США и Великобритания, старались не вмешиваться, а лишь дипломатично подчеркивали свою озабоченность и намекали, что в войну с Россией никто из них вступать не собирается из-за угрозы начала Третьей мировой.
Однако из-за усиления войны на Донбассе в 2014-м Запад таки смог ввести санкции против России и объявил о ее международной изоляции. Россия вылетела из клуба мировых держав G-8, санкции против нее продлили, однако территориальная целостность Украины не возобновилась.
Почему же Украину не защитили в 2014-м? Не хотели. Общие интересы европейского мирового характера были выше интересов Украины. Когда началась аннексия Крыма, а затем и война на Донбассе, они все время повторяли: не раздражайте Россию, может начаться конфликт, а за ним – Третья мировая. Это вещи, которые называются «свое ближе к телу». А Украина оказалась вне. Кучма в одном из интервью сказал: «Нас обманули, когда подписывали документ о ядерном оружии». Обманули, – сказал он. Так и есть.
Юрий Костенко, министр экологии и ядерной безопасности 1995-1998 гг.:
– С точки зрения международного права, у Будапештского меморандума нет юридически обязывающих гарантий, поскольку он не ратифицирован национальными парламентами стран-подписантов. Например, гарантия безопасности для Австрии после Второй мировой, которая обеспечивалась США и СССР, в виде договора была ратифицирована Советским Союзом, США и Австрией. Такой тип документа называется юридически обязывающим.
Однако Будапештский меморандум имеет огромный политический вес, так как под ним стоят подписи глав государств.
Если говорить о том, каким образом в Украине этот документ превратили в посмешище, я могу однозначно сказать, что это работа антиукраинских сил – как внутри государства, так и снаружи.
Украина получает помощь от ЕС, куда входила Великобритания, и от США в виде поддержки нашей территориальной целостности благодаря санкциям, из-за которых была остановлена агрессия России в Украине.
В сентябре прошлого года на одной из конференций я спросил у американцев, почему же США не руководствуются Будапештским меморандумом, предоставляя нам помощь и по финансированию военных программ, и по летальному оружию. И услышал такое странный ответ: руководство вашего государства не ставит вопрос, чтобы именно Будапештский меморандум был в основе помощи США Украине, в том числе и по летальному оружию.
Иванна Климпуш-Цинцадзе, экс-вице-премьер-министр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Украины:
Однако очевидно, что Украина имеет все основания требовать компенсации от РФ за причиненный ущерб, и не только из-за Будапештского меморандума, а опираясь на большое количество других документов международного права.
Если говорить об ответственности именно за неисполнение этого меморандума – это очень сложная юридическая история, потому что она там не прописана. В то же время это очень важная точка политического давления на Россию и возможность привлечения к этому давлению других подписантов.
«Нельзя верить в любые документы. Никто ничего не гарантирует. ХХІ век – право сильного», – сказал он в феврале этого года на Мюнхенской конференции по безопасности.
Однако вопрос о Будапештском меморандум был включен в президентский опрос в день местных выборов в Украине, поскольку «он важен для стратегии по возрождению нашей обороноспособности».
О чем может идти речь – неизвестно до сих пор.